92年户籍改革

从1980年公安部推行“农转非”政策到现在,户籍改革已经进行三十多年了。1992年国务院曾经制定户籍改革方案,要求在20世纪末出台“户籍法”统一全国户口,还人民迁徙自由;可21世纪第一个十年过去了,依然未见下文……

当然,这三十年里,原有的二元户籍制度不断改革,不再是铁板一块。然而实质性变革未见启动,迁徙自由依然遥遥无期。还有,政府甚至是部分民众都对迁徙自由极为恐惧,认为自由迁徙会导致城市拥挤,贫民窑甚至使当地人利益受损。事实真的如此吗?

共和国辞典
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80年代:农民交钱买城市户口
蓝印户口

1980年,技术干部的农村配偶可落户城市,国家供口粮

十一届三中全会后,为了解决落实返城知青和精简干部、职工的落户问题,有关部门开始调整户籍政策。1980年以后,除继续对城镇人口增长实行严格控制外,允许技术干部的配偶迁户城市。

1980年9月,公安部等部门联合颁布《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》:“目前有少数专业技术骨干的配偶在农村……可采取分批、分期的办法,逐步解决他们在农村的家属迁往城镇,由国家供应粮食的问题。”

从规定可看出,这政策只是针对干部家属,非针对所有农民,普通农民依然难以迁入城市,同时迁入城市的干部家属人数是有固定的指标的。此政策将原来的“农转非”指标放宽,由不超过当地非农业人口的1.5调整为2%,松动了对农村人口迁入城镇的控制。

1984年,农民可自带口粮落户城市

改革开放后,越来越多的农民到市镇务工和经商,部分农民己不满足于单一纯的“离土不离乡”的生活方式,盼望成为城镇居民,或者至少可以在城镇临时停留一段时间。可以说,经济改革后,全国性的劳务市场(即便仍受操纵)逐渐形成,民众对于旧有户籍制度的改革呼声渐高,领导层也注意到户籍制度与经济发展所需劳动力之间的矛盾,于是开始小步开放农民进城。

1984年,国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》规定,农民只要能自力更生就可自带口粮落户城市:“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工的,公安部门应准予落常住户口,及时办理入户手续,发给《自理口粮户口簿》”。可以看出,这一项政策不同于80年只针对干部农村家属开放的“农转非”政策,而是面向普通农民。农民进入城镇虽然需要经批准,但基本上还是不受经济性的限制;公民获得了原则上的自由迁徙与自由定居的权利。

据统计,在不到3年的时间里(到1986年底),全国办理自理口粮户口多达1,633, 8户,计4542, 988人。( 殷志静 郁奇虹:《中国户籍改革》P14,中国政法大学出版社,1996年6月)

1984年到1988年,“农转非”人口累计达4679万人

自放宽“农转非”政策后,农民迁入城市较多。据有关部门提供的资料,从1984年到1988年的5年中,“农转非”人口累计达4679万人,增加4679万“非农业人口”。( 殷志静、郁奇虹:《中国户籍改革》P20,中国政法大学出版社,1996年6月)

1989年,国务院严格控制“农转非”,农民被赶回农村

80年代统购统销未被废除,粮食仍由国家供应,农村人口向城镇转移仍受到国家财力所能提供的商品粮制约。所以,“农转非”政策实施后所带来的人口增长,领导层认为是一种负担,所以下令整顿“农转非”政策。

1989年10月,国务院发出了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》要求整顿“农转非”问题,认为要加强对‘农转非’的宏观管理,其增长的速度规模与国民经济的发展相适应”。在1989一1991年治理整顿时期,在城里的农民工又因打上“农业户口”的烙印被赶回农村。

1992年,政府向农民卖城市户口,收入达240亿

中央政府改革户籍制度的同时,地方也开始探索户籍改革探索。1986年初,安徽省天长县年(现改为天长市)秦栏镇规定,凡有务工经商一技之长的农民在每人缴付5000元的建镇费以后,便可以取得在秦栏镇定居与生活的资格。两二年以后,秦栏人口从1000多人增加到近万人。秦栏镇开创了以城镇非农业户口商品化为核心的户籍制度改革的方式。

自1992年开春后,这种买卖城镇非农业户口风潮席卷全国。而当年的“农转非”政策也变相成为户口买卖——地方政府收费办理“农转非”之风十分盛行。据公安、金融等部门估算,1992年,各地卖户口所得金额超过100亿元,有可能达到240亿元之巨。而1992年国家财政总收入4188.97亿元,卖户口所得金额约占财政收入的5.9%。( 殷志静、郁奇虹:《中国户籍改革》P14,中国政法大学出版社,1996年6月)

到了1992年10月,公安部颁布《关于实行当地有效城镇居民户制度的通知》,广东、浙江、山东、山西、河北等十多个省先后开始试行“蓝印户口制度”。当地有效城镇居民户口制度规定:“对收钱办理的“农转非”户口符合办理蓝印居民户口条件、迁移手续完备的,可以转为蓝印户口”,这实际上使户口买卖合法化。

此后“蓝印户口”在城镇风魔一时。对于这种户口变相买卖的风潮,各界评说不一,但城镇户口商品化的确冲破了壁垒分明的户籍制度。

92年,国务院制定方案要统一全国居民户口

1992年3月,人大代表提交议案要求改革户籍制度

90年代,户籍制度逐渐开始列入了改革的议程,特别是1992年以来,各地相继放开了粮油价格,粮票、油票成为历史。城乡户籍铁壁的一道外围屏障终于被市场经济的冲开了。这既是城乡二元体系变革过程中的重要一步,又为户籍制度的进一步改革创造了一个关键性的条件。

与此同时,民间开始改革户籍制度的探索。1992年3月,常贵明、万寿恒等全国人大代表向人大提交《关于改革‘农转非’决策的议案》(1992年第183号)。议案认为,“农转非”政策存在弊端,“不利于打破城乡二元结构”;“现行户籍制度已经无法控制劳动力的分配和城市人口的规模。在我国城镇特别是大城市中,实际生活的户外人口,已具有相当规模,成为城市稳定性定居人口的重要组成部分”,并建议“有计划地疏导,也就是说,改革现行户籍制度和“农转非”政策,容许农民进城,也允许市民下乡;允许“农转非”,也允许“非农转农”,同时责成公安部等部门出台户籍法。

该议案也认为“改革户籍制度和“农转非"政策的时机已经成熟。经过十多年改革,人民群众心理上有了较强的承受能力”( 殷志静、郁奇虹:《中国户籍改革》P20,中国政法大学出版社,1996年6月)

1992年年底国务院成立小组起草户籍改革方案,十二省体改委认为要统一居民户口

到1992年年底,国务院成立由公安部牵头的户籍制度改革文件起草小组,着手调查、研究与起草户籍制度改革的方案。次年,文件起草小组先后到黑龙江、辽宁、河北、安徽、湖北、湖南、河南、江苏、浙江、福建、四川、广东、等省份调研。在调研过程中,十二省体改办代表一致认为,改革现行户籍制度的时机已经成熟,必须对现行户籍制度做大的改革;浙江、山东、河北、四川和广东的官员都呼吁实行全国城乡统一的居民户口,认为只有这样才能真正恢复户口的本来面目。可以看出,在省一级,官方对于取消二元户籍制度,统一全国居民户口是一致的。

户籍改革目标:实现公民的迁徙自由和身份平等

1993年,在调研过后,文件起草小组定下了户籍制度改革目标和原则:实行全国城乡统一的“中华人民共和国居民户口”,取消“农业”、“非农业”等各种户口类型,废除所有关于“农转非”的政策规定;实行居住地登记原则,实行以公民住房、职业和收入来源等主要生活基础为落户标准与政策;实行社会待遇与户籍脱钩的政策,取消一切附加条件,恢复户籍本来面目。可以看出,此改革方案的目标是实现公民的迁徙自由和身份平等。

户籍改革步骤:用3年统一全国居民户口,20世纪末出台“户籍法”

1993年6月,起草小组草拟出户籍制度改革总体方案,即《国务院关于户籍制度改革的决定》征求意见稿。《决定》对户籍制度改革的思想、目标、步骤都做了规定,其中户籍改的步骤有如下表述:“户籍管理是一项巨大、复杂的系统工程,进行户籍制度改革要同相应的改革措施配套,需要做大量的工作。因此,必须有计划、有步骤地推进。第一阶段,争取用3年左右时间,建立和健全专职管理机构,实现农村户籍按城市的办法进行管理,按全国统一的“中华人民共和国居民户口”的要求完成登记工作。第二阶段,到本世纪末,形成以《中华人民共和国户籍法》为基础,以户口登记规定、迁移规定、出生证和身份证管理等法规组成的法制管理系统,全面实现城乡户籍管理一体化。”( 殷志静、郁奇虹:《中国户籍改革》P96~98,中国政法大学出版社,1996年6月)

1997-2008年,中小城市户籍改革

1992年户籍方案并没有按原来的时间表执行,但户籍改革依然在进行。1997年6月,国务院颁行《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》,允许已在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口办理常住户口。2000年6月,国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出,凡在县级市市区、县级人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民,均可转为城镇户口。2008年10月,中央颁布《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》:“统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。”

2010年后:要人手不要人民,要户口得交土地
部分城市户籍改革被认为偏袒精英

2010年,广东“积分入户”, 重庆“土地换户口”

从2010年开始,各地陆续出台新户籍改革措施。2010年6月,广东实行“积分入户”,即当累积积分达到规定分值时,农民工即可申请入户城镇,但同时也要交出土地。同年8月,重庆提出在10年内,让1000万农民转为城市居民,与城镇居民享有同等待遇,但同时农民也需要在3年内退出宅基地和承包地。

此后,广东“积分入户”和重庆“土地换户口”被各地效仿。坦白说,这些措施未尝不是户籍改革的一种尝试,可外界也有诸多非议。有学者认为,这是借户籍改革之名拿农民手中的土地;“积分入户”则被指责偏袒拥有大学学历和财富的人群,比如说,在广州,只要在当地企业投资500万元人民币,就可获得20分,在广州拥有房产者,也可得20分。对许多没钱或教育程度不高的打工者来说,想要落户城市,一个途径是献血或者做义工。据媒体报道,外来工为积分入户豁出去,短时间内多次献血。普通外来工是最为迫切落户城市的一群,而政策却偏袒精英,大城市不愿接纳他们,被指责为“要人手,不要人民”。

农村户口越来越值钱

纵观户籍改革历程,整体思路是要让农民取得城市户口,迁入城市,实现城市化。这种思路与当时的社会情况有关,而目前社会情况已发生改变。

随着城市户口在市场经济环境下特权的减少,由于有关政策单独赋予农民的各种权益至今未作调整,农村户口的“含金量”日益提高。《南方周末》报道:“在荆州市郊区,城镇周边的行政村大多有数额不菲的集体资产,具有村经济合作社社员身份的村民每年可从村里领到定额退休金和医疗费,村民的福利待遇和保障水平有的甚至高于一般的城镇居民。虽然这些村民基本已不以种田为业,而是在城里从事经商、第三产业等,但不愿意放弃优越的农村户口。在计划生育政策方面,国家规定,农民第一胎生女儿,五年后经批准可生第二胎。在拆迁赔偿上,农民是“拆一赔一”,城镇则进行货币安置,农民补偿标准优于居民。在这种情况下,大量的农村富余劳动力虽有进城愿望,但往往不愿轻易落户城镇。(覃爱玲:《南方周末》,城市户口,办还是不办?2008.7.31)

据《北京青年报》公布—项调查显示,在北京郊区西峰山村,越来越多的准大学生在升入大学时拒绝迁户口。据报道,在西峰山村所在的流村镇,近3年来考出的256名大学生中,竟有201人放弃 “农转非”,保留了农村户口。(中国网:农村户口渐成“抢手货”,2010.8.14)

迁徙自由仍很远

从1980年公安部推行“农转非”政策开始到现在,我国户籍改革已经走过三十多年了。1985年,公安部曾起草“户籍法”,1992年国务院也要求公安部研究起草“户籍法”统一全国户口,各地进行了不同程度的改革,户籍制度不再是铁板一块,农民有条件落户城市。

但是,户籍制度实质性的改革,全国性的“户籍法”的出台,却是一而再,再而三推迟,一拖再拖。2005年2月24日《中国青年报》报道,据公安部法制局副局长孙茂利透露,公安部目前正抓紧调研起草户籍法,但何时提交全国人大常委会审议尚不确定。2006年3月17日《中国青年报》报道,公安部治安管理局副局长鲍遂献表示,关于户籍改革的问题,公安部正抓紧时间研究。国务院在作出户籍改革的决策后,户籍立法问题将很快被提上议事日程。2011年10月30日《新京报》,公安部提出,制定户籍法是必要的,但是,由于户籍管理中许多根本性问题尚未解决,出台户籍法的时机暂时还不成熟。

年复一年的无实质进展的表态让人深感失望。迁徙自由很遥远,但也最为重要。随着农村户口含金量的提高,现在已不是单纯的“农转非”问题,城市居民也应该有迁入农村的权利,说白了,就是允许城乡、城市与城市之间的自由迁徙,而这才能解决当前问题,附加条件的单相迁徙显然不符合时代的需求。

自由迁徙不必然导致城市病

传统观念认为,让人们自由迁徙,大批农村人口蜂拥进城,将导致城市交通拥挤、住房紧张、失业增多、贫困加剧和犯罪率上升等等一系列的社会问题。这些社会问题习惯上被统称为“城市病”或‘城市化过度综合症”。但一些国家在城市化进程恰恰反驳了这一点。

比如,有些人认为,愈来愈多的农村人口拥入城市,将必然出现大规模失业和贫民。但1979年诺贝尔经济学奖获得者阿瑟刘易斯却说:“高失业率既不是由人口压力引起的,也不是人口压力的一个标志。”他认为,剩余劳动力从农村源源不断地流向城市经济部门,只会导致劳动者的工资的特别低下,其至低到仅仅能维持生存和体力需要的地步,但不会造成很高的失业率。”日本和亚洲“四小龙”的工业化过程证实了这一点。日本和“四小龙”在经济之前,人口密度很高。由于人口压力大,就业竞争极为激烈,劳动力十分廉价,从而使劳动密集型产业特别有利可图,结果这种既不需要大量资本又能够利用闲置的劳动力资源的产业得以迅速地成长、壮大,所有的社会资源都得到了合理的配置,都迅速地转化为社会财富,从而又为新一轮的经济增长打下了基础,经济运行进入了良性循环。因此,日本和“四小龙”能够在迅速走向现代化。

再比如,自由迁徙导致城市拥挤,也值得商榷。日本、韩国、以色列和台湾等是在允许自由迁徙,且基本上没有出现城市化明显过度的种种迹象。在经济起步之前它们的人口密度就大得惊人。比如台湾地区1956年人均国民收入205为美元时人口密度就达每平方公里261人,人均拥有耕地仅0.093公顷(1.39亩),在没有城乡壁垒的条件下失业率却只3.84%。而一些地广人稀的国家如墨西哥、巴西和阿根廷(1978年人口密度分别为每平方公里34人、14人和9人)等的城市化进程却一直超前于经济发展的水平。显然,在人口可以自自由流动的条件下,人口的多寡、密度的高低与过度城市化不一定有必然的因果联系。(俞德鹏:《城乡社会:从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究》P420~425,山东人民出版社,2002.01.01)

城市病大多是因城市规划不科学造成

那么,许多大城市出现交通拥挤、水资源短缺、环境恶化等,原因是什么?国研中心社会部副部长贡森在接受《中国青年报》时,分析道:“不能将城市扩张中的问题简单地归咎于人口增多,事实上许多问题是城市规划不科学,或公共服务不到位造成的。比如我国一些特大城市采取的“摊大饼”式的发展,服务机构、行政单位都集中在城市中心,而人们居住得越来越远,造成上班向心式地涨潮,下班离心式地退潮。而美国洛杉矶等组团式发展的城市,就可以在很大程度上避免交通拥挤的问题。我国应该借鉴这种“多中心、组团式”的发展策略,不搞集中式中心区,每个组团都有办公、购物、休闲和居住中心,各个组团互相独立存在,这样,整个城市交通也就顺畅了。”

迁徙自由并不使个人利益受损

除了担忧迁徙自由带来“城市病”,许多民众担心会自身利益受损——附加在户籍之上有诸多福利,这种福利,城乡之间,城市之间都是不一样。但细想之下,这是个伪命题。因为外地人迁入城市后,并不是有了户口就白白享受当地的福利,社保医保养老金等等都需自己缴纳,遑论本身对城市的贡献了。户籍只是入口,提供一个机会,好比一张准考证。既然只是机会,那么应遵循机会平等,让大家就站在同一起跑线上。故而,废除户籍之间的壁垒,让公民自由迁徙,获得应有之权利。

而硬币的另一面,正是户籍制度把公民分成三六九等,政府才有了借口区别对待全体民众,不愿增加财政投入覆盖更多人群。所以,你可能今日在某一方面获益,但不确保日后会不会在其他方面被歧视。

参考文献:俞德鹏:《城乡社会:从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究》,山东人民出版社,2002.01.01;殷志静、郁奇虹:《中国户籍改革》,中国政法大学出版社,1996年6月等等

户籍改革三十年了,迁徙自由遥遥无期。有人说可以先取消户籍附带的种种利益,统一的户籍法就水到渠成了。但如果二元户籍制度不彻底废除,今天可以取消这种福利,明天也可附加那种福利,近期来各大城市规定,需要有户口才能买房上车牌最能说明问题了。

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