二元户籍制度

在中国,农民几乎是二等公民,他们无法享受城镇居民同等的福利。人生而平等,没有谁一生下来就低人一等,但因城乡二元户籍制度,他们一生下来就输在起跑线上。

我国户籍制度初期并未严格限制农民进城;你今天是农村人,后天落户北京,就成为“北京人”。随着时代变迁,我国户籍制度日渐收紧,最后限制民众自由迁徙。那么从开放户口迁移到限制自由迁徙,这一过程是如何变迁的?

今日话题
四九年前后民众可自由迁徙
“三反五反”

建国前夕,户籍制度主要为了管制“反革命”分子

我国户籍制度草创于解放战争末期。建国前夕,中共接管城市后, 城市人口复杂,流动性强,社会治安问题严峻。解决社会治安问题的举措之一,就是需通过户口制度来管理人口。

1948年中央社会部下发《新解放城市的公安工作介绍》文件,指出:“户口工作是管理城市的重要环节,是建立革命秩序、掌握社会动向,了解阶级关系、限制坏人活动的工作基础,是公安工作不可缺少的工作”。可见,这一时期户籍制度主要为了建立“革命秩序”,管制“反革命”分子。

建国后,为配合全国性镇反运动,扩大管制对象

建国后,户籍管理延续了建国前夕接管城市的做法。1950年,公安部召开第一次全国治安行政工作会议, 明确了户口工作的任务:“发现、控制反动分子,管制他们不许乱说乱动,……以巩固革命秩序。”会议提出要有步骤地建立全国性户籍制度,要求在十年之内达到弄清全国人口户数。此次会议还强调:此前户口工作在调查管制反动分子发挥的作用“非常不够”,必须使之成为公安保安工作中有力武器之一。

按照此次会议的精神,在1950年底,户籍制度建设与全国性镇反运动紧密地结合了起来,并同时扩大的管制对象范围。以北京为例,北京市将管制对象增加到7种人。除国民党军政警宪的旧官吏,还乡团队中小头目,日伪汉奸分子,会道门骨干分子外,还包括了郊区被斗的地主、刑事犯罪分子和经司法结案西方,剥夺公民权、假释、缓刑的犯罪分子。

城市户口管理法规颁布,户籍制度未涉及农村

1951年7月新中国首个全国性的户籍法规《城市户口管理暂行条例》颁布,《条例》只是“城市”的户籍管理制度,户籍的工作还局限在大中城市,农村的户籍工作还没有正式开展。

最初户籍设计,并不限制自由迁徙

最初的户籍制度,并不限制民众的居住和迁徙自由的,城乡之间,城市与城市之间的人口流动并没有特别的限制。《城市户口管理暂行条例》第一条即开宗明义地说明:“维护社会治安,保障人民安全及居住、迁徙自由。”

城乡收入差距逐渐拉大,大量农村剩余劳动力进城谋出路

建国初期,城镇居民和农村居民两者差距逐渐拉大,1949年至1952年,职工平均工资的增长速度为60%~120%,而农村的收入的增长幅度为30%。特别是1952年土改之后,农村无地可分,大量农村剩余劳动力需寻找出路。

这时期,城镇人口出现快速增长。1952年,市镇人口占总人口的比例由1949年的10.6%,上升到12.5%。1950-1952年,城镇人口年均增长7.5%,远高于农村人口年均增长1.3%的水平。大城市的人口增长更快,譬如上海市1951年,迁入人口100万,迁出56.6万多,净流入达43万多人。

“三反”“五反”后城市失业严重,政府劝说农民不要进城

恰逢此时,新中国出现了失业高峰。1952年,“三反”“五反”运动后,城镇工商业开始萎缩,大量工商户歇业停产,全国失业、半失业的人数约280万左右。其中失业、半失业工人约有120万。到1952底,全国无业者有376.6万人。

城市失业严峻,大量农村人口又涌入城市,造成城乡冲突。于是,政府干预农民进城。最初,政府并没有强制限制农民进城,多为通过说服教育、劝导动员、组织劳动生产等柔性方式来干预农村涌入城市。

梁漱溟与毛泽东之间的“迁徙自由”争论

这一次城乡间的冲突,还引发关于“迁徙自由”的争论。

1953年,梁漱溟在全国政协委员会扩大会议上发言说:“过去中国将近三十年的革命中,中共都是依靠农民而以乡村为根据地的。但自进入城市之后,工作重点转移于城市,从农民成长起来的干部亦都转入城市,乡村便不免空虚。特别是近几年来,城里的工人生活提高得快,而乡村的农民生活却依然清苦,所以各地乡下人都向城里(包括北京)跑,城里不能容,又赶他们回去,形成予盾。有人说,如今工人的生活在九天,农民的生活在九地,有‘九天九地’之差,这话值得引起注意。我们的建国运动如果忽略或遗漏了中国人民的大多数——农民,那是不相宜的,尤其中共之成为领导党,主要亦在过去依靠了农民,今天要忽略了他们,人家会说你们进了城,嫌弃他们了。这一司题,望政府引起重视。”(引自《梁漱溟问答录》)

梁漱溟的话不无道理,中共七大上就提出了“将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家”,这个新国家“保障广大人民能够自由发展其在共同生活中的个性”。毛泽东在大会政治报告中特别指出:“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由,是最重要的自由。”并宣称:“在中国境内,只有解放区是彻底地实现了”。毛泽东在这里所讲的“身体”自由,即包括人民有居住和迁徙的自由。

不过这次对梁漱溟的意见,毛泽东是不认可的。他在次日的一次即席讲话,不点名地反击了梁漱溟。毛泽东说:“有人不同意我们的总路线,认为农民生活太苦,要求照顾农民。这大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然须知有大仁政小仁政者,照顾农民是小仁政,发展重工业、打美帝是大仁政。施小仁政而不施大仁政,便是帮助了美国人。有人竟班门弄斧,似乎我们共产党搞了几十年农民运动,还不了解农民。笑话!我们今天的政权基础是工农联盟,工人农民在根本利益上是一致的,这一基础是不容分裂,不容破坏的!”(引自《国史纪事本末 (1949-1999)第二卷·社会主义过渡时期》)

统购统销政策实施,农民生活恶劣大批涌入城市

建国初期,我国对城市户籍的控制较为宽松,不限制城乡之间、城与城之间的自由迁徙,户籍制度只要以政治控制为主,监控“反革命”分子,维持新政权的稳定;随着移植苏联重工业的发展模式,需要农业为工业作原始积累,这种发展模式导致城乡差距日渐拉大,城乡冲突突出,农民用脚投票逃离农村,于是我国开始通过户口制度进行社会控制,限制农民迁徙。

人们排队凭票取粮

“一五计划”开局粮食紧缺,中央实施统购统销政策

1953年,我国开始执行第一个五年计划,全面移植苏联的计划经济体制,优先发展重工业。而这一年也是户籍制度统一的关键一年。最直接的影响因素之一,就是统购统销政策。

新中国工业化计划刚开启,粮食就开始紧缺了。中央高层决定,实行农产品的统购统销政策。“统购”即有计划地(向农民)收购粮食,“统销”即有计划地向市民供应粮食。这一政策实施,农民就不能私自进行粮食买卖了。

统购统销的实施,需要有准确的人口数据作为食品供应的依据。最便捷有效的措施,就是户籍管理制度。此后,各地核对户口,凭户口簿签发购粮证,此时户口簿开始具有城镇身份的效力。而在农村,也开始了农业集体化,遏制农民流入城市的势头。

统购统销政策曝露问题:城镇市民超出实际需要购粮,农民连“口粮”都被征

统购统销政策实施的第二年度,就暴露问题:城市管得松,农村管得紧。

在城市,粮食供应的方法比较粗放,“有组织的群总,可通过其组织,对一般市民,可暂凭户口簿来购买”,由于城镇居民用粮一般都是自定的,所谓审批大多流于形式,不少居民超出需要购粮。

而在农村统购中强迫情况严重,很多农民被迫卖了“过头粮”,有的连饲料粮、种子粮、口粮都卖了;而城镇的粮食计划供应又开口过大,销量大大超过规定指标,城市居民能吃到的粮食一般高于农村。

农民生存状况恶劣,大批涌入城市

农民被过度征购,虽然劳作更加辛苦,收入却明显减少,生存状况持续恶化。于是从1954年春开始,大批农民纷纷背井离乡,外出谋生。1954年的迁移人数为2200万人,1955年上升为2500万人,1956年又继续加大,达到了3000万。许多人流入城市后,有的生活无着流浪街头,有的沦为乞丐,甚至偷盗犯罪。

中央加紧建设农村户口登记制度,监视农村心怀不满分子

问题暴露后,开始采取政策,遏制农民流入城市。在此之前,户籍建设的重点在农村,这时,中央便加快了农村的户籍制度建设步伐。

公安部制定工作计划,针对户口管理提出了两点新要求,都是针对农村的,一是要求大中城市掌握农村流入大城市的人口变动;二是针对统购统销以来农民紧张局势,严格监视农村中心怀不满的坚持反动立场的分子,及时打击有现行破坏的反革命贩子和刑事犯罪分子。

中央整顿城市供粮:粮食供应直接与城镇户口挂钩

但是到了1955年春,农民的粮食被过度征购,又遇上了天灾,全国各地农民普本发生闹粮风潮。中央不得不紧急整顿统购统销政策。

1955年8月,国务院正式颁布《农村粮食统购统销定量供应暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》两个文件,把粮食的计划供应指标就与城镇户口直接联系起来。在农村,实行粮食定产、定购、定销(简称“三定”)的办法,明确农民自己解决吃粮问题;在城市,在“按户核实”供应的基础上,规定对非农业人口一律实行居民口粮分等级定量供应。

首设“农业户口”和“非农业户口”,城乡二元户籍体制开始形成

随着统购统销政策的基本定型,我国对户籍管理又做了相应的调整,一方面加紧了城乡户籍管理制度的建设,把“农业人口”和“非农业人口”在人口统计指标上划分开来,一方面加强了对迁徙人口的管制,将原先有民政部掌管的农民户口登记、统计工作统移交到公安部处理。

上述工作的开展,形成了新中国城乡户籍管理制度基本框架。户口对民众生活越来越重要。据北京、天津等城市1956年时的统计,公民经常需用户口证件作证明的事项,即达30多种。

二元户籍制度确立:堵死农民进城,出生决定命运
户口簿

约1/3农民收入减少

1956年,城乡社会主义、农业集体化基本完成。这时城乡二元格局的利益冲突更加严重。

首先农民收入明显减少。1956年,由于生产没有增加,再加上副业收入减少和合作社开支过大,1956年农户减少收入比例约占农户的1/3或1/4。

农民不习惯合作化,外流严重

此外,被集体化后农民对已经不属于自己的土地再无眷恋,不习惯合作社对他们的严厉管束,纷纷到城市谋生,农民外流的情况日益严重。仅1954年到1956年的3年间,迁移人数就达7700万。进1956年、1957年,城镇人口就增加了1664万。据估计,这一时期从农村迁入城市的人口约占新增城市人口的56%。

民众对限制迁徙自由不满, 以宪法质问有关部门

按照当时“五四宪法”规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”

在限制农村人口落户城市政策实施后,引起了不少职工和民众的不满。民众以宪法和法律为依据,质问有关部门: 这是不是违反宪法和侵犯人权?“这算什么仁政?”。在整风鸣放中,许多言论到提到了保障公民居住和迁徙自由的问题。

公安部解释控制城市人口是保障公民真正居住迁徙自由,不违宪

为此,1957年公安部给国务院的报告中,首次对宪法规定的公民居住和迁徙自由作出新的解释:当前控制城市人口不但符合广大人民根本利益,而且也符合广大群众目前的利益……正式为了保障公民真正居住迁徙自由的一种正确措施。《人民公安》杂志进一步解释:宪法上所指的居住和迁徙自由,是之不违背国家、人民利益下的自由,而不是不顾国家利益和集体利益的个人决定自由。所以,不准随便迁移户口,不违背宪法的规定。

公安部这一解释是否牵强是一回事,但确实是不符合程序,因为宪法的释法权只有司法部分或议会。公安部做为暴力机关,显然不具备宪法的解释资格。

《中华人民共和国户口登记条例》颁布

1958年全国人大常委会以毛泽东名义签署《中华人民共和国户口登记条例》,《条例》在法理上沿用了上述公安部的解释,标志着中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。

《条例》规定:公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这是控制人口迁徙的基本制度,即农民要求迁入城市,需要先向拟迁入的城市户口登记机关申请,城市户口登记机关审查合格后,签发“准予迁入的证明”,若审核不通过,就不能迁入。这实际上就是,户口登记机关彻底控制人口迁徙,改变了建国以来人口自由迁徙的情况。

《条例》出台是“不能让农村劳动力外流”

时任公安部部长罗瑞卿说明当时《条例》的制定目的:是“既不能让城市劳动力盲目增加,也不能让农村劳动力外流。”他还批评有的城市机关、单位“私自招工”,“向农村索要户口”,或让“从农村盲目流入城市没有户口的人员”长期居住。

 

三年困难时期,饿死者无数

《条例》公布后,毛泽东发动大跃进和人民公社化运动。人民公社化体制,要求消灭“商人,囤积粮食者,投机者和高利贷者”,特别强调“农业生产合作社不得从事商业活动”,致使农村副业和市场萎缩。而它也使农村人口的户籍管理有了可靠的行政手段,把农民牢牢地束缚在土地上。秦晖指出这种体制是一种“国家控制但由农民来承担后果”的经济,作为原始积累手段,体制束缚严重却未提供任何保护。

大跃进致使农村粮食大量减产,全国城乡爆发大饥馑。由于农民被限制进城谋生,又不能从事粮食买卖以及副业生产,此外还要向城市供应粮食——被公社化之后,农民唯一的选择就是种地了,但种地得饿死——据统计,三年困难时期,非正常死亡人数高达数千万人。

三年困难,四川就算粮食匮乏仍向全国调粮

以四川为例,三年困难时期,四川为全国各地输送粮食147亿斤。1959年春,四川各地浮肿时有发生,到秋后猛增,死亡迅速增长。1960年初,四川140个县浮肿病流行,死亡率达53.97‰,人口自然增长率为-42.23‰。 …[详细]

(参考资料《中国城乡二元户籍制度的建立》,王海光,《中国当代史研究》九州出版社)

农民被“人民公社化”后,只有“付出”,没有保障。在“一五”“二五”计划那些绚烂的统计数字背后,有着农民不可估量的“牺牲”。

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