50年代初期上海某居委会成员在热烈讨论

“居委会”六十年流变

几千年来,我国基层社会始终延续着一种控制性管理的“编户齐民”制度,北宋后称“保甲制”,一直延续到民国时期。民国期间,保甲制度被描绘为一种与警察、特务类似的压迫人民的制度。而新中国成立后,取保甲制度而代之的,叫做“居委会”。

那么,居委会这种基层组织制度究竟有何特点,与政权、与人民是什么关系?在人们日常生活中起过哪些作用,在不同历史时期分别叫什么名称,有什么不同之处?为什么说今天的居委会在走向回归?

别一听到“居委会”就想起居委会大妈,本专题将介绍给你一个你不知道的居委会。

  • [创设]“摧毁反动的保甲制度,组织居委会”
居委会

  194910月,中国第一个居委会在杭州出现

居民委员会,是新中国成立后城市基层群众自治组织的主要形式。1949年,刚刚进城的红色政权对于眼前的大都市缺乏行之有效的管理手段。虽然在革命之前,党的多数领导人都曾有过在城市生活的经验,但试图像改造农村一样改造一个城市显然是两码事。

在北方的城市,共产党的基础比较好,成立街道政府,就能够很好的控制、治理基层民众。而在国民党根基深厚的南方大城市,过去实行的保甲制度还有很大控制力,不根除这种势力,基层的统治就极不稳固。因此,在上海、南京、杭州等地,迫切需要一种取代保甲制的基层自治组织,于是“居委会”应运而生,1949年10月,新中国第一个居委会在杭州出现。

  居委会一开始并不受政府青睐,是“问题最多的一种制度”

居委会制度虽然是应运而生,但对于依靠群众起家、以群众路线为法宝的新中国政权来说,在城市建立基层自治组织是预定计划。原北京市委书记彭真曾回忆说:“早在五十年代初期,有一次毛主席在天安门看游行时跟我说,要把城市里的各种人都组织起来。” 彭真是这一计划的有力推动者,在抗日战争和解放战争期间就曾在农村进行基层自治实践,甚至学习过阎锡山和国民党的经验。

但在1954年以前,很难说“居民”委员会能不能成为城市基层普遍的居民组织。当时抗战时期延续下来的“冬防会”、“工人福利会”都很普遍,新的“街人民代表会议”、“街政委员会”和“里弄福利会”、“治保委员会”、“救济调查委员会”、“防盗队”等居民组织,也都备受政府重视。各地还继续拿出各种新的基层自治方案。那居委会为何能在1954年后取得“定于一尊”的地位呢?并非因为居委会是当时实行得比较好的一种制度,恰好相反,最初的居委会制度是“问题最多的一种制度”。

  • [整顿]“阶级净化机制”:居委会的“国家化”
镇反

  起始:居委会代表居民利益跟政府做谈判

在居委会制度广泛实行的上海,在居委会创立之初,就被认为有许多严重问题:“贪污浪费严重”——最多报告有80%的经费被贪污浪费掉;“人员成分不纯”——近三分之一的人不是职工,而是所谓的“社会威望人士”;此外,还有机构臃肿、多头领导、组织不健全等等问题。这些问题从表面上看,是制度不完善和观念上的问题,但在深层上,其实是社会属性的问题。最初的居委会,在性质上是非常纯粹的群众自治组织,自行筹款,自己组织人员,出现的种种问题可归咎于各种层面社会人物对这一组织的利用和竞争,但更重要的是,这种属性显示了居委会强烈的社区性质,甚至可以代表居民利益到政府处谈判。

以1952年上海久安里为例,当时久安实业地产以地价税增多为由要求增加房租一倍。在久安里居委会领导下,由居民每十幢派一代表到区政府调解,结果房租只增20%,并且还让大房东修了路面,减免了军烈属房租。久安里还建立了居民保健站,接洽二个西医诊所,居民凭居委会保健证看病,挂号费由居委会支付。此外,居委会还组织募集资金,支付得了重病的居民的治疗费用,以及为死者送葬。

这些事务显示了居委会的社区组织特征,代表居民的利益、有一定的权力的资金,为居民的困顿提供支持,表现了相当的社会性。对于政府来说,这些福利性事业本来并不与国家职能相冲突,反而有助于政权的稳定。但它带来的一个危险是,这种社区共同体的组织,与新生国家政权一体化的要求有相当大冲突,当居委会的权力没有有效机制制约的情况下,这种制度就很容易被非法利用。因此,政府将这些问题的根源归为“人员不纯”,即“阶级敌人的破坏”。于是,与建国初的“三反”“五反”等运动同时,政府对居委会也开始进行了整顿。

  整顿:增加居委会内的工人比例,清除“坏分子”

对居委会的整顿,经历了两个阶段。第一阶段,务求增加居委会成员中工人的比例,让“工人阶级”成为领导核心。市政府将过去里弄的各种组织一律取消后,对居委会进行改选,改选后的居委会,以江宁区和虹口区为例,失业工人和在职工人的比例占到了一半左右。

第二个阶段,是以居委会为重点对里弄社会的全面整顿,因为当局觉得工人阶级领导的居委会并没有什么进步,还是问题多多。于是这次就开始了对“坏分子的彻底清查”。所有的里弄干部都要过几关:参加学习班、交代、群众大会、处理,过程极为严厉。资料显示,徐汇区首先开处理大会,一天内开了两个大会,当众处理一批,镇压一批,共打击12名坏分子,逮捕8人,管制4人。会后当天自杀了一个,,隔日又自杀一个,接着又逃跑了两个。经过各种手段揭发检举后,居委会队伍得到了“净化”,阶级属性变得“可靠”了。

  成型:居委会制度化,正式成为法定的“基层自治组织”

经过一系列的整顿之后,居委会本身存在的贪污腐败、体制臃肿等问题得到很好的解决。而伴随着整顿过程,居委会的机制全面的重新进行了建设。随着失业情况好转,工人的家属成为了居委会的主角,开始了居委会中妇女成为多数的历史。上海的居委会成员中,职工、劳动人民及其家属占75. 8%,基本“确保了工人阶级在居民工作中的领导作用”。里弄空间中原来最被人轻视的群体,由此走上了政治生活的舞台,成为里弄空间的主要角色。另一个重要的改变,是居委会财权收归国家,改变了原先经费自筹的状况。

在全国其他的主要城市,居委会的整顿也成果显著,这就从根本上将原先带有强烈社区性质的居委会,转变为“政府一只脚”,模糊了原先作为群众基层自治组织的作用,而变为实现国家意志、建设社会主义的有力推动者。自此,居委会的作用得到中央政府认可,1956年,以法律的形式与街道办一起被确认为城市管理的两级正式组织。1956年,全国各地相继完成了居委会的组建工作。

  • [变异]从“居委会”到“里委会”、“革委会”,又回到“居委会”
革委会

  1957年之前,居委会功能可以正常发挥

居委会规范化以后, 逐渐走上了正常工作的轨道。按其性质, 居民委员会的日常工作是协助推行政府政策、法令办理有关居民福利性事务及上传下达。在居民委员会的事务中, 来自政府性的占据了左右, 这些任务主要是各个时期的政治性的运动及行政性事务:如组织捐献、在镇压反革命中组织检举揭发、发动广大民众参与选举、组织认购公债、组织学习各种党和政府的文件、大力宣传节约粮食等等,不一而足。

另外,在福利事务方面也取得了堪称巨大的成就。并且,居民委员会干部由居民直接选举产生, 不拿津贴, 义务工作, 但却有高度的责任感。这期间的居委会,成为了国家在基层事务中的有力帮手,问题虽然并非不存在,但总的来说成就是很大的。

  1958-1962:带有“人民公社”色彩的“里弄委员会”

1958年是居委会的常规运行在基本职能上出现转斩的一年,本年开始的大跃进,打乱了居委会的常规运行,使其职能出现全面性扩张。大量的生产组、服务组出现,集体化、居办经济出现了高潮。城市人民公社成立以后,上海将居委会改称为“里弄委员会”,“集体事业”更进一步,里弄居民狂热的参与各种生产与服务。里委会实际上变成了“街道党委下的一级组织”,自治色彩完全失去。但这种应政治需要而建的居办经济,许多仅仅是一哄而上的结果,难以为继。1962年城市人民公社停止以后,居委会的职责渐渐才恢复了正常。

  文革时期:被“革命居委会”取而代之

文革开始的一段时间里,里弄曾被视为革命的“死角”,但席卷神州大地的文化大革命的狂风暴雨很快就刮过来。在上海,里弄干部受到了冲击,居委会的职能行使一度完全停止。1967年6月,上海造反派成立了全国第一个“革命居委会”,在“政治建街”的口号下,居委会甚至实行了连、排、班体系的军事化管理。经历了初期的大混乱后,1968年居委会取消了军事化管理,但还仍然保留了“革委会”这一名称。此后的时间里,“革委会”艰难地在行使着应有的职责,维系着社会最低程度的运转。这说明了基层自治组织在社会的不可缺失。

文革结束后,带有极左色彩的“革命居委会”名称取消,重新叫回了居委会。但在改革开放的新时期,居委会这一老事物却越走越艰难。

  • [迷思]新时代的居委会该何去何从
居委会现状

  居委会的现状——“居委会”等同于“大妈”?

经济基础的变迁,社会总体面貌的大变化,让居委会这既作为“政府一只脚”、又是基层群众自治的组织开始显得与时代格格不入。政府政策的执行,不像“搞运动”时代过于依赖基层组织,而群众自治方面,对居委会的归属感也相当欠缺。年轻人一提到居委会,就想到“居委会大妈”——这也是实情,据1997年的一份数据显示,居委会里百分之八十以上是妇女、一半以上年纪大于50岁,百分之七十只有高中以下的文化。居委会在今天面临着严重的认同危机。

  提供公共服务、转型议事组织或是出路

居委会面临的困境以及何去何从,成为近年来受到广泛重视的问题。有学者提议居委会转变为一个议事组织、搞基层民主,并且提供需求日益增加的社工服务。把原先的政治职能回归到纯粹提供公共服务,不再做“政府一只脚”,成为纯粹的自治组织。有学者则认为居委会会在一定程度上被业主委员会等功能更明确单一的组织所取代。不管怎样,居委会如果重新回归为自治组织,客观上将意味着原先作为特定社会条件的产物的居委会,其历史使命已经至少部分地完成了。

本文资料来源:郭圣莉、王一侬《从里委会到革委会》,载《广州大学学报》;郭圣莉《阶级净化机制:国家政权的城市基层社会组织构建》,载《甘肃社会科学》;汤潇、欧阳忠伟、李引萍《直面居委会的两难困境及路径选择》,载《城市管理》;祝广庆《居委会职能的历史演变研究》等等。
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上海里弄。这些曲折逼仄的里弄和街道,是居委会产生的土壤。

民政部确认的于1949年10月23日成立的中国第一个居委会——杭州杭州上羊市街居委会的老人们在纪念居委会成立60周年。
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