“开发区圈一块地很容易，关键是推动体制创新。”图文无关。视觉中国/图
2026年以来，一轮开发区撤并潮正在全国多地展开。
7月，商务部宣布，5家经济技术开发区考核排名靠后，退出国家级经开区序列；辽宁省级经开区从92个缩减至43个；山西“摘牌”8家省级经开区……
撤并潮背后，是对过去开发区扩张模式的重新审视。
在中国国土经济学会理事长肖金成看来，“过去几十年，开发区的主要问题是数量太多、面积太大、投入太少”。
肖金成曾任国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长。1999年，他考察了全国大部分国家级经开区，主持撰写了《21世纪特区、开发区发展战略》研究报告。
四十余年来，全国为什么掀起了一轮又一轮的“开发区热”？开发区如何改革？未来的发展方向是什么？就上述问题，南方周末记者采访了肖金成。
中国国土经济学会理事长肖金成（农健 插画）
体制创新是开发区的生命
南方周末：在中国经济发展过程中，开发区扮演了什么角色？
肖金成：开发区的功能，说到底就是产业发展平台。因为设立开发区就是为了聚集产业，刚开始以工业为主，随着经济社会发展，又开始发展服务业。开发区设立之初，更多是为了吸引外资，后来也吸引了许多境内投资。
过去几十年，因为开发区基础设施好、政策好、服务好，企业愿意投资，所以发展速度很快。有的开发区，创造的GDP可以占到整个城市一半以上。
在产业发展的基础上，开发区提供了大量就业岗位，吸引了很多农村劳动力，政府也从中获得了更多税收收入。
南方周末：你曾经概括，开发区设立之初实施的是“三个为主”战略，如何理解？
肖金成：“三个为主”指以工业为主、以外资为主、以外销为主，这与当时的时代背景相适应。绝大多数开发区在沿海地区，国家实施改革开放政策，开发区成为对外开放的窗口，不仅能够引进外国资本，也能提高技术水平、管理水平和开拓国际市场，所以强调外商、外资、外销。
南方周末：1999年考察后，你为什么在报告中提出应调整为“三个并重”战略？
肖金成：一是内外资并重。开发区实行特区的政策，投入大量资金完善基础设施，服务也很到位，我们认为，中国企业和外国企业应该享受同等待遇。
二是内外销并重。开发区生产的产品不能只供出口，国内也是很大的市场。当时国内的电子产品十分短缺，电视机、电冰箱、洗衣机等很难买到，有些人出国考察，允许带几件电子产品，大家都很羡慕。当然，外商也想把产品销往中国。
三是工业和服务业并重。很多开发区远离中心城区，白天人来人往，晚上人去楼空，成为“鬼城”，最远的离母城有50公里。仅仅搞工业，没有商贸居住，远距离通勤，成本很高。所以我们提出除了工业，还要发展服务业，这一思路后来演变为“产城融合”。
南方周末：开发区建设，为什么要强调“滚动发展”？
肖金成：开发区的规划面积通常30平方公里左右，要达到“七通一平”或“九通一平”的基础设施标准，每平方公里需投入一亿元以上，一下子拿出30亿元，财政难以承受。统一规划、分期实施，滚动发展的方式比较可行。
“七通一平”指通给水、通排水、通电、通路、通信、通燃气、通热力、土地平整；“九通一平”是在“七通一平”基础上增加通宽带、通雨水，相当于更高的开发配套标准。
例如，大连经济技术开发区是全国第一家国家级经开区，1990年代的规划面积是30平方公里。当时市政府一次性拿不出这么多钱，只能拿出10亿元，所以分三期实施，第一期10平方公里，再搞后面两期。
南方周末：开发区模式成功的关键是什么？
肖金成：开发区圈一块地很容易，关键是推动体制创新，可以说，体制创新是开发区的生命。
从行政管理体制来看，开发区普遍采取管委会体制，精干高效，实行“小政府、大社会”，改变了当初计划经济体制下政府机构垂直对口、人员臃肿、相互扯皮的痼疾，提高了效率，营造了良好的投资环境。
过去几十年开发区的发展实践表明，相较于政策优惠，体制创新的作用更关键、影响更持久，对投资者也更具吸引力。这也解释了为何不少开发区的优惠政策逐步退去，外商投资企业数量与利用外资规模仍实现了大幅增长。
越建越多，越建越大
南方周末：开发区的发展走过哪些弯路？
肖金成：1997年前后，开发区数量出现大规模增长，那时我们做过统计，全国各类开发区多达七千余家。这一问题引起国务院重视，随即开展整顿工作，关停了部分开发区。
后来我们分析，开发区取得巨大成功之后，各地纷纷效仿，不少县乃至乡镇也上马建设开发区。大量土地被占用，但招商引资效果不佳，造成土地资源浪费。
南方周末：几年后，为什么又出现了一轮“开发区热”？
肖金成：2001年前后，开发区发展的特点是由数量扩张转向规模扩张，新建开发区土地面积普遍偏大。
2002年，原国土资源部组织了12人的开发区整顿专家组，我是其中一员。从资料中发现，不少开发区的规划面积在100平方公里以上，最大的一处有9000多平方公里，面积超过了许多地级市。
南方周末：为什么开发区会越建越大？
肖金成：早期的开发区规划面积普遍偏小。随着中国加入WTO，大量跨国企业来华投资，国家级开发区成为外商选址的首选，园区土地很快被占满。但开发区周边土地早已规划为其他用途，几乎没有拓展空间。
这让业界总结出一大教训：早期规划思路偏保守，起步规模定得太小。原本设计的分期实施、滚动开发模式难以落地，后续无法向外滚动扩张。
二十余年前，天津经开区曾出版《走出孤岛——中国经济技术开发区概论》一书，把开发区比喻为一座孤岛，难以向外扩容。为解决这个问题，就在天津其他地方布局多个新园区，形成“一区多园”的发展格局。
南方周末：开发区越建越大带来了什么问题？
肖金成：开发区规划面积扩大，就意味着需要圈占更多土地。部分地区在土地征收过程中，未能给予被征地的农民合理补偿，导致一系列负面反应，由此推动国务院启动新一轮开发区整顿，再度关闭了许多开发区。
经济增长极是一个“点”
南方周末：如今开发区数量仍然很多，数量多有什么弊端？
肖金成：开发区数量太多，导致的问题就是投入太少。如果只是划一块地，设立一套机构，年复一年没有什么成效，招不来商，引不来资，既浪费资金，又浪费土地，产生不了经济效益。另外，开发区数量一多，就开始同质化竞争，大家都盯着同一批项目招商引资，内卷就非常激烈。
南方周末：如果是一个地级市，有几个开发区比较合适？
肖金成：每个地级市有一个开发区，每个县有一个工业园区，这样就比较合适。此外，有条件的乡镇，还可以搞一个工业园。
在这个基础上，必须控制开发区的面积。比如县里的工业园区，可以先规划3平方公里，开发完成之后再增加3平方公里，依次推进。不能一下子就划定30平方公里甚至50平方公里的面积。
南方周末：就一个开发区而言，为什么不是越大越好？
肖金成：区域经济研究的主要对象是点、线、面。其中，“点”最大也不会超过一个城市，“线”指经济带、产业带、城市带，“面”就是城市群或一个可大可小的经济区。
如果把一个经济区理解为增长极就错了，增长极是一个点。比如特区、新区、开发区，就是典型的经济增长极，面积不能太大，集中投入，改善营商环境，效果就比较明显。因此，经济增长极作为一个“点”，范围太大就失去了意义。
“增长极”是培育起来的，要有培育主体，要有高投入，才能吸引更多经济要素集聚。圈一块地，挂一块牌子，不会有什么效果。
南方周末：经济增长极能发挥什么作用？
肖金成：经济增长通常先发生在一个很小的地方，然后通过极化与扩散效应对区域经济活动产生影响。也就是说，增长极在自身不断扩大的同时，还能通过各种方式不断向外扩散，带动整个区域的经济发展。
南方周末：经济增长极有哪些特征？
肖金成：一是世人瞩目的焦点。无论是特区还是开发区，设立初衷都是集聚更大范围的经济要素，向投资者传递信号：这里是国家或省市的发展重点，具备巨大发展潜力。资本的本质是追逐利润，投资者会在全球搜寻投资机会，一旦看准，便会将资金投向该区域。
二是人才聚集的“高地”。正所谓“人往高处走”，如果拥有充足的发展机会，高素质人才就会纷至沓来。
三是要素流动的“洼地”。正所谓“水往低处流”，此处的“低”指成本低，这是投资者选择的重要条件。之所以成本低，是因为政府或开发区承担了大量的基础设施建设成本。
在全球化背景下，资本在全世界范围内流动，倾向选择成本较低的区域。实施增长极战略，就是要政府加大投入，完善基础设施，降低投资者成本，发挥成本“洼地”效应。
开发区是功能区，而非行政区
南方周末：经过四十余年发展，你如何看待开发区之间的巨大差异？
肖金成：各开发区基础条件与起步时间不一，发展差距显著。部分开发区仍以劳动密集型和中低端产业为主，项目整体规模、层次不高。此外，体制创新缺乏实质突破，市场化、社会化程度不足，这是开发区亟待破解的现实难题。
从园区企业来看，不少大型企业未能形成龙头主导的产业集群；小微企业虽多，但配套协作能力偏弱。
南方周末：为什么有的开发区体制机制缺乏创新？
肖金成：开发区设立之初，作为改革开放的排头兵，大胆推进体制创新，着力打造契合国际惯例的投资环境，形成精干高效的“小政府、大社会”管理体制。
但近年来，国家及省市陆续将工商、税务、金融等部门调整为垂直管理体制，开发区原有的部分特殊政策与经济管理权限被弱化，面临向普通行政区体制回归的压力，部门规章与地方法规之间的矛盾冲突日益凸显。
例如，开发区招商引资时，如果涉及税收、金融等政策，过去管委会拥有较大的协调和决策空间，实行垂直管理后，税务等部门更多按照上级部门的统一规定办理，管委会对相关政策的调动和兑现能力随之减弱。
南方周末：今年多地启动开发区改革，提出剥离开发区社会管理职能，你如何看待这项改革？
肖金成：这轮改革，要把握开发区的根本定位。其一，解决开发区数量过多的问题，不能继续扩张。
其二，改革过程中，不少省份继续保留“管委会+平台公司”的模式，这是值得肯定的。
开发资金不足，是开发区建设过程中普遍面临的问题。一些地方以政府拨付的资金和划拨的土地作为出资，成立全资国有性质的投资开发公司，再以平台公司为主体申请银行贷款、发行公司债券，为基础设施建设筹资。开发区的建设与发展，平台公司功不可没。
其三，开发区本质是功能区，不是行政区，核心任务就是优化投资环境、招商引资、对入区企业提供良好服务。现在不少开发区演变成行政区，对此我并不认同。
开发区普遍实行管委会体制，管委会如同战时的“前敌指挥部”，机构设置精干、管理权限集中统一，保障了决策执行与项目推进的高效运转。一旦沦为普通行政区，这套高效运行的机制容易大打折扣。
南方周末：未来，如何提升开发区的土地产出效益？
肖金成：不少开发区规划范围过大，出于政绩考量，招商引资奉行“捡到篮子里都是菜”的思路，开发模式粗放，放任企业跑马占地，出现占地多、投资少、产出偏低的现象，社会上称为“圈地运动”。
应该集约发展，就是让单位面积土地承载更多产业，吸纳更多人口，提高投资强度与产出强度。因此，针对开发区的考核，也应当侧重单位土地面积投入和产出、每平方公里土地人均GDP这类指标。
南方周末：随着全国统一大市场建设，各地开发区如何更好地招商引资？
肖金成：开发区可以在招商模式上创新。
一是采取园区招商模式。一个开发区几十平方公里，可以划分若干园区开展招商。园区的基础设施可以引入企业参与投资。比如贵州某地，曾引进浙江一家企业，负责三十平方公里园区的建设与招商工作。
二是推行产业链招商。例如某家汽车公司在河北布局汽车制造基地，先在当地生产发动机，继而吸引一批零部件供应商落地建厂，整合上下游资源，实现了整车生产。