王广新丨中国的地方治理与经济发展

中国农村制度的一些特征

陈锡文在《中国农村制度变迁60年》中指出，新中国成立后的中国在农业上处于非常大的劣势，最关键的几个要素，如人、财、物、制度，无一不缺，可以说不是补短板，而是需要全面拔高，好在还有一个优势，便是毛主席的群众动员能力，但是这样的优势并不会一直存在，因此，他考察了农村制度的若干方面。

在粮食流通制度方面，农产品的流通十分重要，一方面价格波动不能太大，一方面不能破坏农民粮食生产的积极性。从新中国成立以来，我们的粮食流通体制经历了国家的全面控制到逐步放宽，逐步市场化，得到稳定控制的历程。这个过程国有粮食企业起到一个压舱石的作用，但是压舱石也是要讲究匹配中国这艘大船，太重容易沉底，太轻容易翻船。在农村财税制度方面，农村财税制度的变化可以用一句话来形容，即从向农村农民索取到向农村农民给予。在农村社会事业发展制度方面，总的来说农村社会事业发展跟国家的经济发展息息相关，只有把蛋糕做大才可以更好地分配蛋糕。在乡村治理制度方面，从皇权不下乡，到现在乡镇与村社的紧密结合，我们可以看到不同阶段国家对乡村控制的松紧程度与效果。

集体土地制度的重要性

贺雪峰在《地权的逻辑》中补充讨论了中国农村土地制度的内容，他认为讨论中国农村土地制度有两个前提，一个是中国农民承包的土地实际上是分散的，不集中；另一个是“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经济还要长期存在。中国耕地资源有限，农民个人的土地权利增加，意味着集体土地权利减少，这个时候公共服务的保障能力只会下降，如农业相关的水利设施。

林辉煌在《中国农地制度》中也通过对农地制度的产权建构分析，强调集体地权的重要性，它影响着农村社会长期稳定。他通过实践的法律社会学视角，以林权制度为例，体现出法律文本与基层治理的融合，重点在于可实践，村民认同。林地制度的过度私有化并不能带来更多的好处，反而激发了许多问题，许多案例表明，由国家或者集体来管理林地的效益是大于个人或者资本方的。

从新中国成立到21世纪的中国农村制度的变化与分析中我们可以浅浅了解到中国地方政府是很努力地在解决中国农村问题，如果只是单单观察这段时间的制度变化或许还不够，下面将尝试补充清代地方政府的一些情况，看看能否帮助我们更好地理解中国政府与农村农民的关系。

清代地方政府的正式权力与地方士绅的非正式权力

瞿同祖的《清代地方政府》有助于我们更全面地了解清代时期的地方政府治理情况。实际上，清代地方政府的政府官员级别只到县官，县以下基本都是靠地方士绅治理。州县官的俸禄是不足以应付其日常行政的，因为当地方税收不够的时候还需要县官的俸禄去填补，还有州县官的佐助人员的津贴也是从州县官的俸禄中支出，也就是说在州县官那一层级的行政事务中，如果公共财政无法解决的情况下，就需要行政长官自己解决。

如果严格按照俸禄来解决州县官的行政事务，恐怕没人愿意当官，因此实际上州县官会通过一些类似受贿的不正当方式来填补需求，称之为“陋规”。或者通过低于市场价的官价来采购政府部门所需的物资等方式来弥补空缺，最终州县官与其团队还是可以通过各种手段积累财富，而且这似乎是清代大部分地方政府的惯例，虽然清代法律不允许，但确实是人地矛盾下的产物。

州县官的团队指的是衙门差役，有点像现在的政府雇员，或者临聘人员。其数量也是非常庞大，其功能与现代类似，帮助政府完成许多行政事务，毕竟真正有编制的工作人员还是少数。有意思的是，衙役的人员，如四班（皂班、快班、⺠壮、捕班）中有相对一部分岗位人员是属于职业卑微，社会地位低下的贱民，像民壮的普通老百姓反而社会地位要高一些。他们大部分还愿意继续担任衙役人员的原因，大多是为了避免徭役。而且衙役的工作人员合法收入并不高，他们只能通过前面提到的“陋规”团队收入来分享利益。

在人口登记造册、征税、治安等行政工作中，保甲制度补充了州县官无法下沉乡镇的治理空白，但是其效果也并没有大部分人认为的那样有效，其原因是保甲工作人员的薪资并没有政府保障，大多来源于自费或者非正式收入，加之地方士绅也不愿意被纳入用于管理普通老百姓的保甲制度之中。

士绅是一个特权阶级，不在普通老百姓的行列，可以被法律优待，它是政治与财富联结的结果。同时也是州县治理与乡镇治理之间的中介群体，有时候州县官无法触及的治理领域还需要依靠地方士绅来治理。士绅的影响力跟其家庭、家族是捆绑在一起的。士绅的作用有时候可以代表广大百姓反映问题，向政府施压，有时候也可以代表其家族利益，组建维护治安的团体，确保社会秩序及其家族利益。士绅中有良绅，也有劣绅，劣绅很好理解，便是利用其家族影响力逃避赋税、欺压比其弱势的百姓，如此看来，地方治理很大程度取决于士绅的良心。

瞿同祖认为清代地方治理是由州县官的正式权力与地方乡绅的非正式权力共同支持的。在整个治理体系中，得到最少回报的就是老百姓，因此即便出现许多不满情绪与地方治理紧张状况，政府也不会有急于变革的动力，只有等到回报最少的老百姓忍无可忍的时候，事情才有转机。

县域治理现代化与领导注意力的重要性

也就是说，在新中国成立之前的很长一段时间，地方政府治理水平取决于地方州县官的正式权力与地方士绅的非正式权力组合表现。那么新中国成立至今，可以说地方士绅已经退出历史舞台，地方治理主要看县域治理，即县域治理体系现代化与县域治理能力现代化，其中需要重点关注的便是地方政府领导的注意力。

政府的条块关系有了新的变化，县委、县政府的资源整合能力有所增强，一方面是中央给地方的政治压力也加强了，县级层面只能通过政治压力去整合条块资源完成任务，另一方面从中央到地方的各项任务太多，县级领导的注意力无法面面俱到，因此倒逼其加强整合资源的能力，并且领导的注意力决定了工作的重心在哪。本质上，现在各种创新工作与亮点工作都是为了抓住领导的注意力。

杨华认为中国体制相对比较稳定，且具有优势，主要看如何在机制上创新，而机制创新的核心便是最大限度地整合资源达到主要领导的意图，这个过程中既要结合县乡层面的党政关系，又要考虑如何调动人事关系充分发挥体制内人员的积极性。在问责体系下，县乡关系现在已经从曾经的“共谋”关系到现在的互相卸责，而最后一层的乡镇便会通过类似形式主义的过度留痕来规避风险。

乡镇工作由于大部分被纳入考核，因此几乎每一项工作都是重点工作，每一项工作都马虎不得，也都事关街镇领导的提拔。以结果为考核指标的管理，虽然有很多好处，但是在没有考核目标的领域则很容易被忽视，基层群众的小问题则有可能演化成大问题。

从清代到现代的地方政府治理变化可以看出，现在的地方治理已经不是苦于如何向农民索取，而是在体制稳定不变的背景下，如何通过创新机制吸引主要领导注意力的同时，完成资源整合，下面看看具体的整合方式与其是如何影响经济发展的。

中国地方政府的权力与事务

兰小欢在《置身事内：中国政府与经济发展》中更具体地描述了现代中国政府治理的一些特点，一个是中央与地方政府的关系，中央对地方政府是绝对领导，但是地方同时有高度自主权，毕竟中国地区差异大，情况复杂。另一个是条块分割，多重领导，导致权力会向上集中，因为条块之间拿不定的主意都会推给上级决策。地方政府的权力与事务涉及外部性与规模经济、复杂信息、激励相容。

政府的职责就是提供公共服务，但是覆盖的范围需要考虑一下成本是否划算，边界要到哪里，技术与基础设施是否满足。⼈⼝密度、地理与⽂化差异，这些因素都会影响行政划分，甚至随着经济发展，又会出现打破边界的都市圈规划，如长三角一体化、京津冀一体化、粤港澳大湾区。但是随着经济发展需要，全国统一大市场是个漫长的过程，必然是要经过区域性整合，如由县改区，区县合并等，城市的整合必然涉及城乡的整合，这个过程中，由于城乡制度差异大，城乡矛盾必然上升。（因此，农村研究对城市来说也是很有必要的，只有了解农村，方可助力城乡协调发展）

很多时候上级对真实信息的掌握并不全面，大多时候具有实际处理权力的主要是掌握信息的下级部门，特别是正外部性的情况下，一般上级不怎么干预。但是如果是负外部性的影响下，上级部门无论如何也要介入决策，比如跨省的污染问题，那么中央就要介入。但是上级也不能百分百督促下级完成其意图，因为下级部门在执行过程中有很大的自主性，原因还是信息的掌握程度。信息的重要性决定了体制内“文山会海”的现象，上级部门为了避免信息被扭曲或者被隐瞒，有一定的监督手段，但是监督手段也受信息的影响，兰小欢用土地督察制度与水污染监测制度的例子，提出监督所能强化的地区就是一个中心点，远离这个中心点的地区便又会存在信息弱化的情况。

激励相容涉及垂直管理与地⽅管理。在计划经济时期没有利益冲突的时候，条块管理冲突不大，但是在市场经济时期，由于利益冲突，矛盾就开始频发了。因此对于一些专业性强、影响大的部门，什么时候垂直管理，什么时候结合地方管理，这是一门智慧，需要结合实际情况。（如环境保护等）

工业化与土地财政

温铁军在《解读苏南》中指出，中国的四次工业化进程，前两次都被日本打断，而第三次才是真正工业化的起步，可谓是艰难起步，即刚建国时面临国民党卷走大量资产所导致的经济问题，但由于朝鲜战争的影响，在苏联老大哥的介入下，帮助中国发展了工业，虽然其中中国也承担了贸易反哺的作用。温铁军认为苏南的工业化正是得益于国家不同阶段的宏观政策影响，特别是处于沿海地区，工业化起步会比较早。

1985—1993年，财税制改革后，中央与地方的收入比重出现严重的失衡。通过中央与地方的税收政策调整，中央重新获取了宏观经济调控的能力。由于地方税收来源主要是企业，因此民生方面的投入不足，在中央提倡“科学发展观”后，地方财政压力其实很大，因此目标转向土地财政。土地价值的显现主要是有两件事情发生，一是单位停止福利分房，住房分配开始货币化；二是法律规定了农村集体土地的非农建设通道。地方政府一方面低价出让工业用地，招商引资，另一方面商业用地的土地出让价格逐年上升。由于城市化与工业化的作用，人口的引进与住房需求的不足，商业用地特别是房地产用地的价格大幅度提升。

可以说，地方政府的治理方式直接影响着经济发展。

了解农村制度，特别是集体土地制度，对我们理解现在的城市化发展是很有帮助的，特别是现在经济不景气的时候，根据国内外经验，失业问题是有很大可能导致社会混乱的，为什么扎根在一线城市各行各业的农民工依旧稳定，也许正是因为他们心中还有一块“稳定的土地”给了他们在城市坚持的底气。

中国早已不是计划经济，60年代的“三线建设”给改革后的乡镇企业与私营企业创造了条件，如将农民改造为工人，而90年代后大批农民工进城发展，给工业化加速发展奠定了基础。在此说明事物的发展是有延续性的，不可撇开历史而大谈理论。而现在地方政府的治理也从清代时期州县官与士绅的配合转变成县域治理现代化，主要是依靠主要领导的注意力与资源整合能力。

兰小欢认为在地方政府竞争中，“官场+市场”体制也需要辩证来看，方可理解我国经济的整体增长。经济发展早期需要政府能力的介入，后期则需要从“生产型”转向“服务型”政府，大多数就业都需要依靠服务业的发展，特别是城市化与人口密度高的地方。分税制改革之后，“土地财政”与“土地金融”绝不是长久之计，想要扩大民生支出，可能需要有新的税制，如房产税。他还提出我国可行的政策空间：农村集体所有制、城市土地公有制、户籍制度。

经济发展是政府、企业、社会合力的结果，取决于各自的时代条件，资源，土地，人力等，还有具体的整合方式。

1.兰小欢《置身事内：中国政府与经济发展》

2.葛学溥《华南的乡村生活》

3.弗里德曼《中国东南的宗族组织》

4.项飚《跨越边界的社区：北京“浙江村”的生活史》

5.贺雪峰《地权的逻辑》

6.温铁军《解读苏南》

7.陈锡文《中国农村制度变迁60年》

8.林辉煌《中国农地制度》

9.杨华《县乡中国：县域治理现代化》

10.瞿同祖《清代地方政府》