气候变化与国家安全：议程兴起与路径差异从何而来

气候变化与国家安全：议程兴起与路径差异从何而来

（一）“安全问题”的界定

“安全”在国际关系中的含义和范围存在争议，但可以肯定的一个事实是：提供安全事关国际体系中重要政治机构的合法性，将一个问题定义为安全问题必须经过深思熟虑。

传统的安全包括保护国家尤其是主权和领土完整、不受外部军事威胁。批判学派则对这一认知发起挑战：其一，在规范层面，部分学者主张研究重心应当转向人类群体乃至整个生物圈所遭受的威胁；其二，在分析层面，另有学者主张安全的内涵应当由各政治共同体自主界定，即立足共同体自身珍视的价值、以及它们眼中的各类威胁展开分析。本文则采用后一种分析视角，考察文中不同行为体在气候变化语境下对安全的理解与处置方式。

（二）气候变化与安全问题的联系

目前，大量文献认为气候变化和安全之间存在一系列联系，本文主要将其归纳为“直接威胁”和“间接联系”两类。

1.直接威胁

一些学者认为，气候变化本身的直接影响值得被视为安全威胁。当研究锚定人的安全时，气温升高、降雨模式改变、灾害频率和严重程度增加、海洋酸化和海平面上升，这些变化对人类健康和可持续的人类人口增长构成的直接威胁已经对人类安全构成严重影响。当研究锚定生态安全时，气候变化破坏生态系统韧性，威胁地球生态根基。持这类视角的国家，会将气候变化视作即时、直接、关乎生存的安全危机，保护对象优先聚焦脆弱人群与生态系统。

2.间接威胁

气候安全研究中更主流的分析视角，是关注气候变化对国家、国际安全的间接连锁冲击。气候变化导致的灾害、海平面上升等会诱发国家脆弱、人口流动、不稳定，甚至引发冲突。以“安全保护对象”划分两类气候安全话语，是梳理各国政策的有效工具，但现实中各国政策往往同时融合两类视角，无法简单进行二元切割。主张将气候安全纳入国防的支持者往往指出，有必要对气候变化导致的国家不稳定进行军事干预；应对资源日益短缺带来的各类风险；减少国防资源和资产暴露于气候变化的直接影响，并确保用于救灾的人道主义援助活动的可持续性。

基于上述关于安全看法的观点，作者认为安全是政治实体“建构”出来的，因此本文将关注不同国家对气候安全以及气候变化构成威胁的性质的理解。在回答不同国家为什么设置气候—安全议程时，作者采用“分析折衷主义”（Analytical Eclecticism，一种国际关系研究方法论，主张超越传统范式界限，从多种理论中汲取成分以解释复杂现象）来进行比较分析。需要指出，关于推动气候—安全议程设置的驱动因素的分析，主要依据接受调查的国家的政策部门相关人员提出的观点。

本文选定国家的标准是（在国家安全战略文件和政策声明等官方表态中）都正式承认气候变化是国家安全问题、有着类似官僚制度或政治制度（自由民主制度）。选定的国家是美国、英国、法国、德国、瑞典和新西兰，分析的时间段从初步设置气候—安全议程开始持续到2024年。

（一）美国

尽管美国在气候变化问题上的行动总体上明显不稳定，但在认识气候变化的安全影响方面，美国在某种程度上是一个“先行者”。美国的重点一直是气候变化对安全的间接影响，特别关注其国防部门如何准备和应对气候变化带来的新任务。《2014年四年防务评估》指出，“气候变化的影响可能会增加未来国防任务的频率、规模和复杂性，同时削弱我们国内设施支持训练活动的能力。”

有受访者指出，“特朗普的第一届政府可以说完全不考虑气候变化这一议题”。而拜登政府则采取范围上涵盖气候变化各方面影响、机构上政府各部门协调联动的措施，其应对气候变化的政策不仅仅是国防部门本身的政策。但总之，从根本上说，美国的重点一直是国家安全尤其是国防部门对气候变化的准备能力。

（二）英国与法国

和美国一样，英国和法国在看待气候变化与安全关系时对国防的关注都很明显。

在应对气候变化对国际安全的影响方面，虽然两国都支持联合国安理会发挥作用，但两国都将重点放在与国防部门的机构所在地（尤其是海外领土和前殖民地等地区）有关的国家安全上，着眼于在特派团、采购、装备、地产和培训方面为应对气候变化现实所做的准备工作。例如，法国武装部队2022年发布的一份报告指出，解决气候安全问题的优先事项是处理气候变化对军事行动、基础设施以及国防任务和能力的影响。

英法两国为气候—安全关系采取的具体方案有两个关键区别。其一，英国的国防部门在应对气候变化上所发挥的作用要大于法国。这主要表现为英国的相关国防部门为此设置了专门政策协调机构，在应对气候变化事务上的参与程度更深，而法国则没有。其二，二者侧重的地域范围不同。法国一直强调其对海外领土和前殖民地的义务以及在这些地区的活动，通常是在特别容易受到气候变化影响的地区（例如萨赫勒、加勒比和太平洋），正如阿德里安·埃斯特夫（Adrien Estève）所指出的——“法国在萨赫勒和太平洋等脆弱地区的军事介入，对气候变化在国家安全方面的框架产生了影响”。

（三）新西兰

在气候安全问题上关注对救灾和弱势群体的人道主义援助，这一点也同样体现在新西兰。新西兰国防军历来强调发展远征部队的能力，除此之外，新西兰关注的传统战略焦点是特别容易受到灾害影响的太平洋。随着气候变化，灾害将变得更加频繁和强烈。因此，在新西兰的气候—安全议程中，重点是区域安全而不是国家安全，尤其强调气候变化对太平洋地区气候脆弱国家的影响。

另外，在减排方面，新西兰呈现出与上述各国都不同的特点。其军方不仅未被排除在整个政府体系的国家排放目标之外，还被认为必须“在遏制气候变化影响的努力中发挥作用”。

（四）德国与瑞典

德国和瑞典都是气候—安全议程的重要倡导者，但与上述各国都不同。依据访谈，两国国内许多民众认为应对气候变化这个问题本身，更多地要从外交途径利用气候安全叙事来推动国际社会对气候变化采取强有力的行动。

在此背景下，德国和瑞典国内对军队的作用或对国家安全的影响的关注较少，国内正在形成的气候安全论调也更多是“全球主义”或“人类安全”导向的。

（一）领土、军队、资源等物质因素

尽管从上述分析中可以看出，看重军事、战略利益分散、国防部门受气候变化影响大的这类国家（如美国、英国和法国），会将气候—安全议程的重点放在国家安全资产和国防部门上；而在国防部门规模较小、总体外交政策活动较为边缘化的这类国家（如瑞典、德国和新西兰），可能会减少气候—安全议程中对这些关切的关注。然而，如前所述，新西兰国防部门一直是气候安全领域发挥作用的核心。在像美国这样的国家，随着时间的推移，国防部门的参与程度也受意识形态因素等的推动产生了很大变化。因此，相对意义上的军事规模、领土范围或国防资源和基础设施的差异不能解释各国在气候安全方面的参与程度和它们选择处理这种关系的方式。

（二）官僚制度

1.气候、安全议程中的先头部门

除新西兰外，在国防部门发挥核心作用的国家中，气候—安全议程一般都有更狭隘或者说更具体的重点，强调当下国家安全面临的挑战的性质，美国、英国和法国等国的情况就是如此。然而，在德国和瑞典等外交部门在这一问题上起带头作用的国家，重点是气候变化对其他国家的威胁，更可能以提高气候安全意识的形式进行外交宣传，向世界其他地区受影响的社区提供援助或财政援助。

2.气候、安全议程中的部门间关系

应对气候变化这样的问题，总体上需要全体政府机构以整体的姿态做出回应，这是更符合公众真正关切的做法。然而，各国的受访对象都一致发现存在某一个部门控制议程的趋势，并在此过程中阻碍其他部门参与其“专属议程”。

总的来说，在这里考察的所有国家中，官僚制度安排和动态都很重要。然而，这些因素的影响在各国差异很大，它们与其他不同的政策驱动因素一起发挥着影响。

（三）社会预期与公众舆论

在一些国家，国内预期会产生强大的激励，促使各国尽其所能提请公众关注气候变化的影响。这尤其适用于新西兰、瑞典和德国等国家，其社会文化与国家本身在气候—安全议程中的重点倾斜都是社会预期发挥作用的重要环境。

（四）意识形态

当涉及到气候变化是否被国家承认为一个问题或对安全的威胁，以及如何看待这一威胁时，各国政府的承诺十分重要。这就与各国的选举制度与选举文化有关：一国是否以及如何设置气候—安全议程，将受当下政府中持有不同意识形态的党派以及利益集团的重要影响。

（五）外交政策传统

意识形态承诺往往会随着选举结果的变化而改变，而外交政策传统则使外交政策有迹可循。比如，我们很难想象在此讨论的欧洲国家突然完全拒绝自由国际秩序，或者它们成为了那些建设性地为全球应对跨国威胁做出贡献的国家之一。比如瑞典在气候—安全议程中出于全球主义和国际主义的外交政策传统，侧重于外交和国际合作；而新西兰出于地区主义传统，也十分注重在气候变化中与太平洋地区国家的合作。

（六）国际格局

1.国际环境的变化

不断变化的国际规则体系、权力分配格局或者某些大国的行动会影响国家外交政策的考虑和实践。例如，21世纪初，国际社会对气候变化明显高涨的关注鼓励了英国政府于2007年在联合国安理会推动气候变化议程；2021年，格拉斯哥气候谈判为英国政府（特别是国防部）做出应对气候变化由语言回应转向行动落实提供了重要机会。

2.国际组织的参与

同样地，国际组织在气候—安全议程中的参与也可能对各国设置并推进相关议程产生重大影响。除了联合国安理会对应对气候变化的参与外，欧盟、北约以及欧安组织采取的立场对各成员方的政策制定也存在潜在影响。这些国际组织有要求或至少鼓励成员国参与这一议题的能力，担任欧盟等组织的轮值主席国也拥有向其他成员方或其他组织更积极地宣传气候变化议题（或其关心的任何议题）的机会。

3.国际或地区热点冲突的影响

俄乌冲突、巴以冲突等地区热点问题的出现使传统的战略关切不断靠近国际议程中心位置，这对国际气候—安全议程设置不甚乐观。

气候安全已成为长期存续的全球政策议题，越来越多国家将气候变化纳入国防与国家安全框架，分别从直接生态冲击、间接连锁冲突、国家/人类/区域安全多维度解读风险，各国也逐步从议题讨论转向制度落地与实操，但各国治理模式并无统一范本。

各国接纳气候安全议程的驱动机制错综复杂，理性主义提及的物质禀赋、部门利益、联盟约束仅能局部解释现实，国际规范、官僚架构、国内民意、政党意识形态等多重要素相互交织，不同国家、不同阶段核心驱动力截然不同，不存在单一决定性变量。该结论印证西尔与卡岑斯坦提出的分析折衷主义，说明解析气候安全这类复合型全球议题，需摆脱简约国际关系理论的桎梏，采用问题导向、整合多元因果机制的分析框架，才能完整厘清各国政策分化的内在逻辑。

深加工 | 何伊楠

校对 | 祝弋婵

排版 | 夏子寒