华夏新供给经济学研究院创始院长
全国政协参政议政人才库特聘专家
【摘 要】“十五五”规划重申国土空间顶层规划要求，六网建设（国家水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、现代物流网）作为“两重”战略的核心载体，既是政府规划能力的历史性考验，也是优化宏观调控、深化政府与市场关系改革的关键抓手。
本文系统阐释六网建设的三重定位：其一，六网作为跨区域网状基础设施，其优化布局无法通过微观试错实现，必须依托政府“全国一盘棋”的高水平顶层规划，契合“建筑无自由”的全球普遍规律；其二，六网兼具逆周期“压舱石”与跨周期“先手棋”功能，在财政货币政策“双松”背景下，是破解多年建设资金短板的重要突破口；其三，六网建设为政府与市场关系“螺旋式上升”提供实践场景，需突破传统政府直投模式，以公债（含超长期特别国债、地方专项债）为“主帅”，以PPP、REITs为“主将”，通过法治化契约形成政府与社会资本伙伴关系，放大财政资金杠杆效应。
针对当前存在的“负债恐惧”“投资饱和论”“超前建设质疑”“政府低效论”四大认识误区及“为官不为”现象，需进一步解放思想，在防控风险前提下充分运用公债工具、创新投融资机制，切实把六网建设这一战略机遇转化为高质量发展实效。
【关键词】六网建设 两重战略 政府与市场关系 投融资机制创新 PPP REITs
六网建设：顶层规划、“两重”发力和投融资机制创新
（在专题研讨中的发言，2026.6）
我想提纲式提炼出这样三句话——是三个角度的基本观点。第一句话：这个“六网”建设（即国家水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、现代物流网），首先是对政府尽责和规划能力的历史性考验；第二句话：六网建设又是贯彻“两重”战略和优化宏观调控的重大现实任务；第三句话：六网建设也是改革核心问题即政府和市场关系“螺旋式上升”创新中的巨大推动力和宝贵契机。
下面先说第一句，六网建设是对政府尽责和规划能力的历史性考验。要明确认识到，“六网”都属于依托国土物理空间的网状结构基础设施，它们涉及大规模的硬件（不动产）的形成，当然也要加上软件开发，是这些这样一些大规模的建设项目。它的结构特征，也就是这种网状的布局，其合理化是无法由微观和基层单位的试错来解决其优化问题的，是属于政府必须尽责地发挥无可替代作用的国土空间开发顶层规划。在原理上、在逻辑上、在全球的实践中，都可以纳入现在已经有通识的一个广义而言的“建筑无自由”的认知框架。
哪怕是最推崇自由竞争的经济体里边，比如说头号强国美国，它在建筑和国土空间利用方面的政府审批、以公共权力作出的管控，是非常严格、非常细致的。纽约那么多丰富多彩的建筑，每个细节都是批过的，不批过，根本动不了。我一个朋友在普林斯顿边上，他那个房子前些年买的时候自己没有抠细节，可能那时候政府方面也还不够细，但等到近年卖的时候，政府出来说，你那个化粪池跟你那套住宅的房间数量不匹配，不改造化粪池，你就不能交易。他就得另外加3万美元改造这个化粪池，才能够实现交易，就是管得这么细。前些年国内学者也争议过——著名的两位学者争论：到底有没有可以成立的“建筑无自由”这个认知框架。根据我自己接触到的所有理论联系实际的考察，我认为全球主要经济体的现实世界中确实存在着这样一种制约关系。
那么回到六网建设上，这就要求什么呢？我们必须以政府牵头的工作，把“六网”体现在“全国一盘棋”式覆盖整个国土，统筹协调、深谋远虑、科学周密的高水平规划水平上，这就是真问题。这个真问题在中国就自身来讲，1949年后正反两方面的经验教训，都可以举出一串儿啊。我觉得这些年间应该肯定的“主体功能区”，是意识到了必须有这样的一个顶层规划罩着全中国，它里边的细则今天不展开讨论，显然那时候计委、发改委抓这个事情，就是有这样清晰的一个框架。现在十五五规划再一次重申了这一套规则。这需要细化到下边的六网上，显然“一盘棋”是要打通的。另外呢，教训方面我点到为止，说得直率一点，建国之初，在北京“梁陈方案”迅速被否定，而半个多世纪之后，大家都知道那是真正的高水平，但令人扼腕的是已没办法挽回了，生米做成熟饭以后，是没法儿重新再来一遍的（还有近年有的重大规划上的争议例子）。
对这种规划，政府必须接受历史性的考验，50年、100年、200年看下去，能不能够经受这种考验？现在六网上面，我觉得就是这么一个基本逻辑，真问题就摆在这里。显然对这种历史性的考验，我们应该在“政府更好发挥作用”这个中央要求之下，尽可能高水平地交出答卷。
第二句话，六网建设是贯彻“两重”战略和优化宏观调控的重大现实任务。“两重”战略显然覆盖着“六网”，或者说“六网”显然内在地属于两重的范畴，而且是它非常重要的组成部分。这个两重建设的意义和作用，前面有专家说到了，落到“六网”上面是非常形象的：就是在逆周期方面，它是“压舱石”，在跨周期方面——整个“新的两步走”现代化视角看下去，它是“先手棋”啊。中央明确提出的两重建设有迫切的现实意义和深远的历史意义，而且现在宝贵的战略机遇就摆在面前，多年“心有余而力不足”的矛盾可以在财政、货币两大政策“双松搭配”的阶段于很大程度上破解，所以抓住机遇把好事做实、实事做好、全面发力，意义是非常重大的，这个就不多说了。在这个方面，六网重大任务的贯彻落实要交出好的答卷当然有其难度，但又是特别值得期待的希望之所在。
第三句话，六网建设也是改革核心问题即政府和市场关系“螺旋式上升”创新中的巨大推动力和宝贵契机。这要稍微展开一点儿来讨论。领导人早就强调，改革的核心问题是政府和市场的关系问题。六网建设必然涉及这个关系，对此我愿意勾一下我个人十几年前就提出的相关认识。改革之初，切入点是要改变过去的直接控制方式，政府不能包办一切，所以要划清政府跟市场、市场主体的边界，认为应该是既不越位又不缺位，各行其道，“让上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，那是“井水不犯河水”的思维框架，有它的进步意义和重大的现实创新指导意义。但是走到一定阶段，已“螺旋式上升”到政府和市场主体、市场机制又可以形成“伙伴关系”。最典型的，就是国际上说的PPP，我们叫“政府和社会资本合作”。2014年以后，作为创新重中之重，波浪式发展，有了一些起伏和种种的变化以后，发改委现在实际上在牵头继续推（但是也遗憾地看到，发改委新近一份文件里只提REITs却未提PPP）。对PPP，地方上也有很多顾虑与误解。但我始终认为，PPP这方面的基本逻辑，就是“螺旋式上升”（否定之否定）地在一些重大的、原来认为只能是政府直接投资去做的领域里，那些准公共产品性质的项目（利用打包也可把一些纯公共产品项目放在里边）可以由政府和市场主体以法治化下自愿签订的契约形成伙伴关系，一起来做。
适当加入基础设施领域建设的这个PPP机制，一定符合中国守正创新、守正出奇这样的超常规追赶-赶超战略的客观需要。仅是常规发展，中国实现不了现代化，一定要在相对窄的空间里正确处理政府和市场关系，既有市场决定论，又有政府作用论，守正创新、守正出奇，才可能通过追赶，最后后来居上达到伟大民族复兴。这个大的认识，放在具体的六网建设领域里边，我们现在一定要特别看重2014年以来需要理性总结经验的PPP实践。
具体到六网建设的实施，在投融资机制创新方面，这是一个非常好的、无法回避的推动机遇，战略性的契机来了，有巨大的推动力。以传统的政府直接投入为主，绝对满足不了财政面对的方方面面的迫切需要，那怎么办呢？没有别的办法，必须对应市场机制而实施更高水平的机制创新。
首先是政府自己要在公债方面“思想再解放”，就是要更充分地运用公债对接市场机制、金融深化机制，作为两重和六网建设方面投融资的“主帅”。进而PPP、REITs，则可成为许多项目建设的“主将”。
我专门论证过，“李嘉图等价原理”不成立，公债和税收绝对不能认为是等价的。很多时候税收无法筹上来急需的钱，公债却可以相对从容地、持续地筹钱。实际上现在中国地方政府的救命钱是什么？地方专项债。地方层面上，这已是现在过日子最主要的政策工具，地方燃眉之急靠这个来解决。而且，管理层在这几年心知肚明专项债的钱会被挪用，但是从来没有发过通报，还专门规定地方专项债可以为地方背景的银行金融机构应对风险作扩充资本金之用，给他增信——这里没说下半句，增信达到了，稳住了以后，这个钱还得按照规则“戴帽”地用到它的投资项目上去，才能真正形成那个闭环，所以不体现为赤字嘛。顶格安排的地方专项债，还本付息30年，是把国家层面的特别国债地方化了。国家特别国债，这几年也在增发，又推出了超长期特别国债，把30年为期，一下增加到50年。30年特别国债是1998年发出的第一次，到现在还不用还呢，那时候的2700亿天文数字，现在看起来小菜一碟，2028年要还的时候，根本不形成特别的压力，现又拉长到50年，那就更有腾挪空间了。
极而言之，只要在政治方面没有“崩盘”的前景，经济方面“国债不是债”，其实地方专项债等等的地方债，也不是债。直观地看，公债一笔笔不断地有借有还，但合成的可用资金总量，即跟着GDP相对数而言绝对数会不断增长的这个雪球，是越滚越大的，这个钱是永远不用还的--可用资金的规模是在不断提升的，就是这么一个真实情况。当然这跟我们一般的、微观的、家庭的理财经验感受对不上，很多人以家庭的、微观的、包括企业理财的思维，担心国家这个公债要出多大多大的风险——这方面确实要防范风险，但绝对不是一个可以与微观情况等量齐观来对比的关系。
这里可问一下：我国特别国债、超长期特别国债，还有增发空间没有？它也是闭环的，不体现为赤字的。当然，这个闭环必须要真正闭得上，里边应有不少匹配的手段，比如说正确的项目选择、全生命周期管理、偿债基金等等，但实际上还有巨大的弹性空间。有的人议论说，如果真的国家债务压力太大，最后怎么办啊？想到了变现资产，地方现在已经有“三资三化”的积极努力了，这当然是一条；我们过去也还有过剥离不良债务让资产管理公司上阵的先例，这也是一条；但是如果我建议的话，当需要进一步扩大投融资规模时，可以把超长期的国债拉到70年、80年——没有问题，仍然是闭环。
美国的经验，在纽约占全国GDP 80%以上的时候，纽约市曾经规范地发过100年的公债——谁买这个债的时候认为自己还可以再活100年呀？就是“剪息票”并可继承嘛，跟我们现在特别国债“剪息票”机制一模一样。于是这个债就发得出去，发出去筹的钱用得上，而且是既解燃眉之急，又支撑长远的发展。只要以哪怕很弱的现金流形成闭环，还款就不成问题，而且若干项目间还可以有所调剂。所以我认为公债作为主帅，这是很清晰的战略性的选择。没有以别的手段撑大梁的可能性时，这方面要下决心掌握好这个政策工具。
跟着呢，我仍然要强调PPP，还有现在发改委文件里体现的REITs，可以成为干将、主将。这种创新机制是政府出少部分的钱，四两拨千斤，或者只出规划和规则，调动政府体外的资金、社会资本、自然人的钱，一起来汇入两重和六网建设。具体项目任务落实中，这种机制创新当然就是其中关键，大有可为。对此，有必要在中央二十大报告表述的“百花齐放，百家争鸣”的指导方针之下，允许不同观念充分地表达和撞击，通过观念交流与撞击争取得出一些共识，消除那些认识的误区。
认识误区其实带来了广泛存在畏难情绪。比如说至少有如下4条：1.认为中国的负债已经非常高了，广义货币供应量已经高得不得了了，大祸要临头了。中央这几年已反复强调货币政策适当宽松，依据什么道理啊？价格的表现是最为实打实的——价格是经济运行的体温计啊，喊了这么多年的“狼来了”，价格却波澜不惊是吧？甚至还感觉有通缩压力。这两年已反复在文件中表述要注重价格表现，就是总结经验后认识到在负债这方面，广义货币供应量增加这方面，中国有一系列特殊情况，远未形成通胀压力，不能总是以狼来了的这个心态畏首畏尾。2.讲到项目选择，有些人说中国投资已经饱和，找不到合适的投资项目，房地产已经见顶，没有国民经济支柱产业的功能作用了，这又完全是认识误区，没有看到其实中国政府两重的可选项目俯拾皆是，真实城镇化水平还远未接近城镇化70%那个国际经验的拐点--我曾多次提出商榷，这里时间关系不展开说。还有3.不认识基础设施超前的必要性，或者老是强调适当超前，强调不要过度超前。什么叫适当？你筹资只能筹10个亿时，认为适当了，但投融资机制创新使得可以筹50个亿时，是不是应该有新的一种适当啊？关键是可持续，可控制风险，这里边高水平的“适当”，是有弹性的啊。过去荣毅仁在的时候就说过，举借公债不要害怕，关键是你这个钱能不能用得好，体现机制的高水平。当然他也是在运营一线的体会里边，提炼出的这个基本看法，其细化的管理上还要有大篇文章。4.还有什么呢？就是不少人强调政府投资注定是低效率。如从一个一个项目上作成本效益分析，以微观方法，一大堆的例子是低效益，但要从综合绩效来看，就是另外一个境界，比如青藏铁路和现在还在建的川藏铁路，完全不能用微观眼界的成本效益分析去说明。如要按照直接效益来说，这些项目根本就不能考虑，但是从全局的、战略的高度上，一定要消除这种认识误区。
当然，政府投资方面我们确实过去有失误，有一些具体的不良案例，但不能因为出了不良案例就否定政府在这方面应有的作为。我觉得这是需要反复与大家交流讨论的。由于有这些认识误区，有这种误区引出的各种畏难心态，再加上种种原因造成的“为官不为”，较普遍地都明哲保身，多一事不如少一事，可以在很大程度上解释，为什么这两年中央有这么好、这么明确的指导政策，我们看到的投资数据还在下滑。
我愿意把自己的感受和认识说出来，请各位批评指正，谢谢！■
（作者单位：华夏新供给经济学研究院）
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