德国财政改革陷入僵局：债务刹车现代化的政治迷局

头像

文德Anders

2026-07-09 23:59发布于北京

问AI · 默茨政府如何化解节俭与举债的宪法级冲突？

引言

2026年7月初,德国联合政府最受瞩目的改革项目——「债务刹车」(Schuldenbremse)现代化——遭遇重大挫折。由联邦政府设立的专家委员会在历经数月磋商后,未能就改革方案达成共识,被迫向政府提交反映联盟党(CDU/CSU)与社民党(SPD)对立立场的多份替代方案。【1】这一僵局不仅暴露了执政联盟内部根深蒂固的意识形态分歧,更预示着即将到来的预算谈判将异常艰难,德国财政政策的核心走向由此陷入悬而未决的境地。在基础设施老化、国防现代化需求激增、经济竞争力下滑等多重压力叠加的时刻,债务刹车改革能否破局,将深刻影响欧洲最大经济体的未来轨迹。
图片

一、委员会的失败:从共识期待到公开分裂

2025年,默茨(Friedrich Merz)领导的联盟党与社民党组建联合政府时,债务刹车改革被写入联合执政协议,定位为本届立法期「最具雄心」的改革项目之一。为推动这一需要修改《基本法》的重大工程,政府设立了一个由政治家和学者组成的「债务规则现代化专家委员会」,并赋予其一项明确使命:提出一个能够平衡财政纪律与投资需求的现代化方案。【2】
然而,这一期待最终落空。据《法兰克福汇报》7月7日报道,该委员会未能就共同方案达成一致,转而决定向联邦政府提交两份替代模型,分别对应联盟党与社民党的对立立场。【3】《南德意志报》与《明镜》周刊随后的报道进一步指出,委员会实际产生了三份不同方案,凸显了内部分歧之深。【4】
两份主要方案的差异集中在核心议题上——债务刹车的松动幅度。联盟党倾向的方案强调「更大的节俭」,主张维持对结构性赤字的严格约束,仅允许在有限条件下为特定投资项目小幅扩大举债空间。社民党力推的方案则要求「更多的债务空间」,希望允许政府通过更大规模的举债为公共投资融资,涵盖交通基础设施、数字化、教育和气候转型等领域。【3】据德国媒体此前报道,委员会曾尝试提出一个名为「FinanzpfadPlus」的折中方案,将年度赤字上限与债务水平和经济增长挂钩,但这一灵活模型同样未能赢得多数支持。【5】
《法兰克福汇报》的评论指出,委员会的失败反映出联盟党与社民党「自始便根深蒂固的意识形态分歧」——前者视财政纪律为德国经济模式的基石,后者则认为僵化的借贷限制正在阻碍国家应对结构转型所需的公共投资。【3】最终,这一棘手决定被原封不动地「踢还」给总理默茨和财长克灵拜尔(Lars Klingbeil),要求他们在最高政治层面解决委员会无法调和的对立。【3】

二、债务刹车的历史经纬与改革逻辑

要理解当前僵局的深刻性,有必要回顾德国债务刹车的制度演变。2009年,默克尔第一届内阁推动修宪,将债务刹车写入《基本法》第109条和第115条,规定联邦层面结构性赤字不得超过国内生产总值(GDP)的0.35%,各州则须自2020年起实现财政收支平衡。【6】这一制度设计的初衷在于防范代际债务转嫁,并吸取全球金融危机的教训,将财政审慎原则制度化。
此后十余年间,债务刹车一直是德国财政政策的支柱,也是国内最具争议的经济规则之一。支持者视其为德国财政稳健和低融资成本的制度保障;批评者则认为它系统性地抑制了公共投资,导致基础设施老化、数字化滞后和绿色转型资金不足。德国经济专家委员会早在2024年就曾建议从三个方面调整债务刹车,在保持稳定性的同时增加财政灵活性。【7】联邦银行亦发表了关于债务刹车进一步发展的研究报告,提出设置永久性目标区间等替代选项。【8】
2025年3月的修宪迈出了第一步。在联盟党与社民党的联合推动下——时值默茨内阁组建前夕——即将卸任的第20届联邦议院在特别会议上以513票对207票的三分之二多数通过修正案,将超过GDP 1%的国防及安全相关开支从债务刹车约束中豁免,设立规模达5000亿欧元的12年期基础设施与气候中和特别基金,并首次允许各州举借相当于GDP 0.35%的新债。【9】【23】这一被称为「勇敢新财政时代」的改革,实质上已将国防和部分投资从常规预算纪律中剥离。然而,联合政府意识到,依赖特别基金仅是权宜之计,要可持续地满足投资需求,仍需对债务刹车本体进行系统性改革。【10】
正是在这一背景下,专家委员会于2025年9月启动工作。财政部长克灵拜尔当时表示,改革的目标是让德国能够进行「持续性的额外投资」。【10】然而,近一年后,委员会不仅未能实现这一愿景,反而以分裂的姿态暴露了改革面临的政治阻力。

三、僵局背后的经济压力与政治困境

委员会的分裂折射出一个更深层的经济现实:德国正面临日益严峻的结构性挑战,而财政工具却受制于宪法约束和政治僵局。
从宏观经济数据看,德国大企业盈利能力已亮起警示信号。《法兰克福汇报》对德国前200大企业的年度分析显示,尽管2025年总销售额稳定在3.8万亿欧元,但利润下滑近10%至1070亿欧元。报道将此归咎于来自国际竞争对手的日益激烈的竞争,尤其体现在汽车、机械和化工等传统优势行业。【11】与此同时,德国经济整体增速长期低迷,据路透社援引德意志银行经济学家评估,默茨政府近期公布的减税和改革方案或可稍许提振增长率,但结构性困难远未消除。【12】
与此同时,公共投资需求正以前所未有的规模累积。在防务领域,北约框架下的军事现代化要求与俄乌战争的刺激,使德国面临大幅提升国防预算的压力。在基础设施领域,铁路、桥梁、电网和数字网络的更新改造需求估计以数千亿欧元计。在气候转型领域,到2045年实现碳中和的目标需要大规模的公共和私人投资。根据2026年联邦预算,即便动用特别基金,总投资上升至1267亿欧元,核心预算的借贷仍高达979亿欧元,而包含特别基金的总新增债务将超过1800亿欧元。【13】
德国稳定理事会(Stabilitätsrat)已于2026年5月发出严厉警告,称政府当前的支出扩张若持续,将面临违反欧盟债务规则的风险,并可能破坏长期财政可持续性。【14】这一警告在政治光谱两端引发截然不同的解读:财政保守派视之为债务刹车不可动摇的证据,改革派则认为这恰恰说明需要更灵活的规则来为「增长友好型」投资创造空间。
在这种背景下,执政联盟内部的博弈变得异常尖锐。财长克灵拜尔(社民党)作为现任社民党联合主席,其政治根基在于满足本党选民对社会保障和公共投资的期望。他曾在就任之初表态支持提高防务开支,但同样需要为本党的传统优先事项——教育、社会住房、绿色转型——争取财政空间。【15】而总理默茨(基民盟)领导的联盟党面临来自党内财政保守派的巨大压力,后者将债务刹车视为不可逾越的红线,尤其是在选择党(AfD)和自民党(FDP)可能利用任何财政纪律放松作为竞选武器的选举环境下。

四、政治博弈:改革窗口的开启与收窄

专家委员会的失败标志着债务刹车改革进入了一个高度不可预测的政治博弈阶段。关键问题在于:总理默茨和财长克灵拜尔能否在更高的政治层面弥合委员会的分歧?
从时间窗口看,形势不容乐观。路透社4月曾援引《图片报》报道称,债务刹车改革在本届政府任期内可能无法完成。【16】这一判断基于几个现实因素:其一,修宪需要联邦议院和联邦参议院各三分之二多数,这意味着需要跨党派支持,而在当前碎片化的政党格局中争取这一多数极其困难。其二,随着2029年联邦大选周期的临近,各党立场将趋于僵硬——没有人愿意在选举周期中因支持「债务增加」而遭到政治对手的攻击。
从政党格局看,改革面临的阻力是多方向的。选择党在民调中持续领先,其联合主席魏德尔在7月初的党代会上进一步巩固了权力,该党将财政纪律作为攻击「建制派挥霍」的核心叙事。【17】在巴登-符腾堡州,绿党、基民盟和社民党联合对选择党采取全面排斥策略,但这种「防火墙」策略在东部各州面临越来越大的压力。【18】与此同时,联盟党与绿党的外交政策制定者已罕见地联合发声,要求对中国采取更强硬的经济路线,包括实施「浮动关税」,警告称不采取行动将使德国50%至70%的工业岗位面临风险。【19】这种跨党派的鹰派经济立场,与财政紧缩倾向叠加,进一步压缩了通过举债增加国内投资的叙事空间。
值得注意的是,欧洲层面的规则演变正在为德国提供参照。2024年4月,欧盟新版经济治理框架(即《稳定与增长公约》改革)正式生效,为成员国的投资与改革支出提供更大灵活性;2025年,欧盟委员会进一步推出「国家豁免条款」,允许成员国在最多四年内将超出2021年水平、上限为GDP 1.5%的国防开支排除在支出约束之外。【22】然而,德国的独特之处在于,其财政规则被写入宪法,修宪门槛远高于欧盟层面的规则调整。这意味着德国面临的不仅是经济政策选择,更是一场宪法政治的抗争。

五、超越僵局:可能的路径与前景

面对专家委员会的失败,三种可能的演进路径浮现出来。
第一条路径是「最小共识改革」。即总理和财长在专家委员会方案的基础上寻求一个妥协版本,在联盟党和社民党的立场之间找到平衡点。这可能包括:保留0.35%的结构性赤字上限作为基准,但允许在经济下行期更大规模地超支,并在景气回升期设定更严格的偿还义务;或将特定类别的净投资(扣除折旧后)从赤字计算中部分豁免。这种方案的优势在于可争取中间党派支持,风险在于可能因「力度不够」而使改革失去实质意义。
第二条路径是「变相绕行」。鉴于修宪的政治成本过高,政府可能延续2025年建立特别基金的做法,通过设立更多的「影子预算」来绕过债务刹车约束。例如,将气候转型基金、教育基金或数字基础设施基金作为独立法人实体运营,其债务不计入核心预算。然而,这一路径面临宪法法院审查的风险,也可能遭到联邦审计署和联邦银行的强力反对。
第三条路径是「搁置等待」。即在2029年大选前不再推动实质性改革,将债务刹车问题交由选民裁决。若选举结果产生一个更具改革意愿的多数,新政府可在上任初期借助「蜜月期」政治动能推动修宪。这一路径的风险在于:德国的投资缺口将持续扩大,基础设施老化和竞争力下滑可能在等待期间加速,而利率环境的变化也可能使未来举债成本显著上升。
《法兰克福汇报》的评论员指出,专家委员会下周正式提交报告后,联合政府内部的预算谈判将被推向风口浪尖。【3】2027年预算的编制工作即将启动,而供暖补贴削减、育儿津贴改革等争议性议题也在同时发酵。【20】【21】在多重压力叠加之下,默茨政府的执政能力面临本届任期以来最严峻的考验。

结论

德国债务刹车改革陷入僵局,表面上是一个专家委员会未能达成共识的技术性事件,实质上却是德国政治经济深层矛盾的一次集中暴露。在财政纪律与投资需求之间、在宪法约束与政策灵活性之间、在联盟党与社民党之间,德国正站在一个十字路口。
2009年债务刹车入宪时,德国面临的是公共债务失控的风险;而今天,德国面临的挑战恰恰相反——过度节俭可能使国家在基础设施、国防和气候转型方面的关键投资严重不足。正如《法兰克福汇报》所观察到的,联盟党「要求更大节俭」与社民党「要求更多举债空间」之间的对立,不仅仅是财政参数的分歧,更是对国家角色和代际公平的不同理解。【3】
专家委员会的分裂让这一根本性选择重新回到了政治决策者的桌面上。默茨和克灵拜尔能否在意识形态分歧中找到一条可操作的出路,将决定德国是否能够在保持财政稳健的同时,为其经济模式的现代化提供必要的公共投资。在一个地缘政治紧张加剧、全球经济竞争日趋激烈的时代,这一选择的后果将远远超越预算数字本身,影响德国乃至整个欧洲的未来竞争力和战略自主性。
【作者】陈志臻，中国人民大学区域国别专项在读博士研究生，主要从事欧洲问题研究

参考文献

【1】《法兰克福汇报》,《Kommission uneins über Verschuldung》,2026-07-07
【2】路透社,《Experts commission starts working on Germany's debt brake reform》,2025-09-11,链接:https://www.reuters.com/markets/europe/experts-commission-starts-working-germanys-debt-brake-reform-2025-09-11/
【3】《法兰克福汇报》,《Für die Reform der Schuldenbremse... wird die Bundesregierung keine eindeutige Empfehlung... bekommen》,2026-07-07
【4】《南德意志报》,《15 Experten, drei Empfehlungen》,2026-07-08,链接:https://www.sueddeutsche.de/politik/schuldenbremse-reform-bundesregierung-li.3512276
【5】NewsWorm,《Germany's Debt Brake Reform: Experts Propose Flexible Model》,2026-06-04,链接:https://www.newsworm.de/news/germanys-debt-brake-reform-experts-propose-flexible-model
【6】Wikipedia,《German balanced budget amendment》,更新于2026-05-31,链接:https://en.wikipedia.org/wiki/German_balanced_budget_amendment
【7】德国经济专家委员会(German Council of Economic Experts),《Adapting the debt brake pragmatically: Increase flexibility, maintain stability》,2024-01-30,链接:https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/en/media/details/policy-brief-debt-brake-pressrelease.html
【8】德意志联邦银行,《How the debt brake could be developed further》,日期不详,链接:https://publikationen.bundesbank.de/publikationen-en/reports-studies/how-the-debt-brake-could-be-developed-further-972500
【9】Rosa-Luxemburg-Stiftung,《Germany's Brave New Fiscal Era》,2025-03-28,链接:https://www.rosalux.de/en/news/id/53204/germanys-brave-new-fiscal-era
【10】Clean Energy Wire,《Q&A – Germany's €500bln special fund for infrastructure and climate neutrality》,日期不详,链接:https://www.cleanenergywire.org/factsheets/qa-germanys-eu500-bln-infrastructure-fund-whats-it-climate-and-energy
【11】《法兰克福汇报》,《Große deutsche Firmen machen weniger Gewinn》,2026-07-07
【12】路透社,《Germany has an economic plan at last》,2026-07-08,链接:https://www.reuters.com/commentary/breakingviews/germany-has-an-economic-plan-last-2026-07-08/
【13】路透社,《German parliament passes debt-heavy 2026 budget》,2025-11-28,链接:https://www.reuters.com/business/german-parliament-passes-debt-heavy-2026-budget-2025-11-28/
【14】彭博社,《Germany Fiscal Watchdog Warns Spending Risks EU Debt Breach》,2026-05-11,链接:https://www.bloomberg.com/news/articles/2026-05-11/germany-fiscal-watchdog-warns-spending-risks-eu-debt-breach
【15】路透社,《New German finance minister Klingbeil is champion of higher defence spending》,2025-04-30,链接:https://www.reuters.com/world/europe/new-german-finance-minister-klingbeil-is-champion-higher-defence-spending-2025-04-30/
【16】路透社,《German debt brake reform won't happen during current government term, Bild reports》,2026-04-11,链接:https://www.reuters.com/business/german-debt-brake-reform-wont-happen-during-current-government-term-bild-reports-2026-04-11/
【17】《法兰克福汇报》2026-07-07
【18】《法兰克福汇报》,《巴符州对选择党的孤立策略》,2026-07-07
【19】《法兰克福汇报》,2026-07-07
【20】《法兰克福汇报》,《削减供暖补贴计划引发争议》,2026-07-07
【21】《法兰克福汇报》,《育儿津贴改革细节》,2026-07-07【22】Bruegel,《Germany's fiscal rules dilemma》,2025,链接:https://www.bruegel.org/analysis/germanys-fiscal-rules-dilemma