阅读推荐 | “营利”与“保护”：包税制与现代财政体系的矛盾

中国普惠金融研究院

2026-07-02 15:30发布于北京

转载于：经济观察报观察家｜作者：生见｜封图：IC photo

国家摆脱包税制、建立现代财政国家的形成动力是信用危机，即无担保信贷工具（短期债券、不兑换纸币）引发危机，迫使中央集中税收保障信用

谈论古代中国税收体系的时候，人们多关注于两种税的征收：基于土地和户口征收的田赋，以及基于陆地和水路关卡征收的关税。明清以降，田赋长期占据国家税收中最大的份额，王业键先生已经有精辟的论述；关税随着海关体制近代化和关税自主实现快速增长使得关税成为晚清乃至整个近代中国现代化的动力之一。

无论是田赋还是关税，其征收都存在“直接征收/上缴”和“间接征收/上缴”的模式。在田赋方面，王业键先生指出，“直接征收/上缴”意味着知县直接领导田赋的征收和上缴，而“间接征收/上缴”意味着知县将征收和上缴均交给包税商去做，自己从包税商那里收取一笔预先商定的数目。同样，鸦片战争以前，各海关和常关对主要口岸事先核定年度额征银数，按关卡、按货物类别固定征收，对于关卡征税人员来说，只要完成定额税收，其他盈余都可以归自己，这本质也是一种包税制。无独有偶，在晚清厘金（类似增值税雏形）的征收中，除了“官征”制度，也存在“包缴”制度，在该制度下，本行商人、同业公所、行会牵头，向厘局认下全年捐额，自行向本行商户征收，按期缴给官府，官府只收总额、不问征收细节。

田赋、关税和厘金征收中存在的包税制证明，在中国税收制度中包税制度非常常见，相对地在各地存在着大量的包税人，这些包税人一边为国家机器的运行输送血液，一边从中获取好处维持自身阶级再生产。由田毅和赵旭撰写的著作《红鞋城：包税人与一个中国北方小镇的兴衰(1906-1950)》，就是讲述自晚清到新中国建立，一个北方小城红鞋城中包税人惊心动魄的经历。

红鞋城位于今内蒙古自治区包头市土默特右旗双龙镇，民国时期属于绥远省萨拉齐县，是一座传统汉地边缘的小城。这个小城在近代先后隶属于清政府、北洋政府、国民政府，在抗战时期则处于日、共、国三方竞争的漩涡中心，直到1949年绥远和平解放，才正式终结包税人时代。

因此，本书按照活跃时间顺序，将红鞋城几位名人侯大红、高德荣、张季颖和李耀庭等在近代惊心动魄的经历串联起来，尤其是他们自己充当包税人或者和包税人打交道的故事，折射出变革年代包税人的兴衰历史。

辛亥革命前后的“四大名人”

本书介绍的第一个名人侯大红是老一代红鞋城“四大名人”之一。“四大名人”除了“绅商”侯大红，还有“士绅”岳瑞五、大夫王正和木匠焦二成。这些人被作者比喻为“土生土长的庄稼”，换言之就是在和本地人互动过程中获得声誉和尊重的名人，如“四大名人”在抵御清末的大水中发挥了至关重要的作用，在上级处于财政窘迫无法拨款的情况下，侯大红几乎散尽家财雇佣劳动力，筑起堤坝避免大水冲毁家乡，因而备受尊敬。侯大红是红鞋城重要的绅商，更是杜赞奇笔下“保护型经纪”的代表——当辛亥革命以后，侯大红等四大名人组织起农会，和新政府谈判力求征税统一以减少附加负担、减少扰民。结果在抵制1915年袁世凯政府土地清丈的时候被县政府强势镇压。而且，随着民国政府对财政需求的旺盛，县政府找有包税人承包开采煤等产品的赋税，那些和政府有关系且实力雄厚的商人才可能成为包税人，没有关系的红鞋城商人只能被排除在包税人之外，难以购买需要的煤炭。

在侯大红的案例中，能看到作为本地绅士的侯大红承担责任、维护本地福祉的一面，这当然离不开侯大红的身份——他的绅商身份来自于本地的声誉，处于红鞋城的场域中，侯大红自然需要长期和民众打交道，只有不断为公共利益而努力才能获得群众的认可，进而在本地经商获取利益。这符合华北农村“他律的自治”式村庄共同体的模型，体现了绅士维护地方利益的作用。

然而，侯大红在辛亥革命后落入了下风，这是传统绅商的必然结果——新政权和这些旧绅士已经没有什么太多的利益纠葛，更没有兴趣尊重这些绅士的意见。当财政压力变大的时候，一切抗税行为都可能成为国家作对，需要予以消灭。尽管侯大红的农会无意和政府对抗，但是他们终究高估军阀政权对绅士的尊重，高估自己讨价还价的能力。

如果红鞋城和外界的商业能更发达，也许红鞋城的农会可以像江南农民一样增加抗租集体行动的规模和影响力。白凯在对江南农民抗租活动研究中发现，江南市场网络密度的加大，缩短了不同社区农民之间的自然距离和社会距离，在共同关心的问题上也有助于克服村庄地方主义，因此当官府抓捕农民领袖蒋积云的时候，数百名甚至于数千名的追随者聚集县衙，威胁说如果不释放蒋积云就要袭击监狱，县长最终妥协了。红鞋城的案例中，虽然农会看起来集结了70多个村庄反对清丈，但是官府一旦宣布农协非法、把李马驹抓进监狱，农会就无可奈何地低头了，这证明70多个村庄显然没有统一的调度，更没有协作或者上下级管理关系，更没法控制手下的农民随意烧砸，向政府落下口实，失去集体谈判的资格。

具体到1915年袁世凯政府的土地清丈案例，其他地区的地方精英采取不同的手段对付土地清丈——在获鹿县，从县到各区都敷衍应付1915年袁世凯政府的清丈命令，这是清丈失败的主要原因之一。江南的农民组织则采取贿赂的手段——毕竟执行这也是普通人，农民普遍相信吃人的嘴短，如果贿赂清丈官也可以避免被多征税。民初国家政权尚未渗透到县级以下，官府如皇权时代一样不得不依赖士绅精英去动员地方资源，红鞋城绅士阶层实力太弱，没有能力利用既有的资源和国家讨价还价，也没法实现跨区域的精英-农民协作，最终，这一代旧绅士阶层衰落了。

国民时期的“六大名人”

第一代“四大名人”没落以后，第二代“六大名人”接替了他们在地方上的领袖位置。“六大名人”是高德荣、孟富、李耀庭、侯瑾、张玉和王守成。这一代名人不再是“土生土长的庄稼”，而是通过担当包税人或者为没法交税的人贷款/垫税的商人，这些名人深深地嵌入了国民政府地方实力派在北方建立的包税体制中，本质是杜赞奇笔下的“营利型经纪”——“经纪”是指在国家-人民之间的“交易”中起不可或缺作用的中介人，营利型经纪视乡民为榨取利润的对象，他们只需要完成上级摊派的税收职责，并且从中获取个人收入。因为上级不关心这些经纪如何征收赋税，只需要及时获取收入，因此营利型经纪缺乏制度上和道德上的约束，容易超额压迫人民，这和“四大名人”为代表的“保护型经纪”完全不同。

但是，我们不能将“六大名人”简单视为在建国初期诉苦话语中品行低下、贪得无厌的恶人形象。在本书中，正是包税人兼乡长高德荣的努力找大户牵头，红鞋城终于围上城墙，提高了小城的安全，高德荣在民间口碑也相当不错，当乡长也没有冤枉下人。“六大名人”中另一位身居高位的区董张季颖代表着包税体系中的商会势力，负责向商户征收摊派的商税，张季颖在红鞋城非常有威望，可以做主很多事情、排解民间纠纷，而且很有诚信讲义气。支撑包税体制中垫税一环的贷款者李耀庭本地公认的极讲义气，而且善于用伦理排解纠纷，因而早早地担任村长。

红鞋城这些名人，虽然在经纪体制中属于“营利型经纪”范畴的包税人，但是他们并非杜赞奇所谓“总是千方百计地榨取商民”“蔑视法律”等等，本书中的包税人在本地素有声望，也富有财力，虽然从包税体制中获得好处，但是并没有无节制地榨取。这倒不难理解，虽然“营利型经纪”确实只对上级负责，而且从中他们可以获得一定的好处，但是本书中的这些经纪除了是“经纪”以外，还有另一重身份是本地的商人，例如高德荣是本地的牙商。根植于本地的商人如果不想面临本地农民的不合作，维护市场声誉，就需要理性维护自己的信誉，和自己的同乡们进行合作而不是榨取。虽然“六大名人”不像“四大名人”一样以保护本乡为第一要义，但是这些商人长期依赖“为村民办事”来维系声望和重新确认领导地位；若过度敛财将立即损害这种合法性，招致村民抵制和社会舆论压力。这是他们没有真正成为典型“营利型经纪”的原因。“四大名人”比自己后辈幸运之处，就是他们在军阀混战之初即退出税收体制之中，相对之下，“六大名人”需要面临更复杂的局面：一方面，他们依靠市场机制获取收入，他们没有强权，也很难依靠国家无条件榨取民众的利益完成包税任务；另一方面，上级地方实力派对税收需要很紧，不能拖延。两种矛盾的需求让这些包税人像三明治一样夹在中间，区董张季颖仅仅做了两三年的区董就辞职，原因就是无法应付愈发严重的税负，李耀庭则在日据时期面临红鞋城越来越严重的负担选择信仰“一贯道”逃避，包税的时候甚至亲自掏钱补贴。

基层职务难为普遍存在于近代中国。诸如村长、保长这些职务，责任非常重，又没有什么收入，完全是“用爱发电”，像张季颖这些人，作为本地大户，在税负不重的时候尚且可以靠着地方职务获取本地民众的信任，实现职务和个人收益的良性循环。一旦负担加重，这些大户就会成为众矢之的，不仅没有什么收益，还要被上下记恨，下级民众不仅可以通过“弱者的抵抗”让担任公职的大户难以在本地立足，甚至还可以越级投诉，导致公职人员受到批评。这种情况久而久之就出现了“村民都不想担任公职”的现象，甚至出现上级挽留乃至强制拒绝正直的公职人员辞职的行为。

而且，公职人员经常会在土匪或各种外来势力进攻的时候沦为最大的目标。在“满铁”对寺北柴村的调查中，面对土匪的威胁，村长不仅要起来捍卫村庄，而且需要担心自己的安全，因为土匪绑架的首要对象常常就是村长，因为村长比较有钱。寺北柴村的村长张乐卿后来不做村长，一个原因也是因为害怕被土匪绑架。红鞋城也是如此，第一代“四大名人”中的侯大红，就是因为土匪绑票自己的儿子敲诈勒索，不得不分家。家道中落，其他大户也没有躲避这样的命运。作为包税人并且担任公职的李耀庭就经常成为各方针对的对象，他不仅被土匪绑架，还收留八路军抗日游击队并且送给养。作为游走各方之间的灰色人物，李耀庭这些包税人若无灵活的头脑和稳妥的人际关系处理能力，是不可能长久地担任地方领袖的。

包税体制的终结

经历了辛亥革命、军阀混战、抗日战争，包税体制依然顽强地在红鞋城中生存。以李耀庭为代表的包税人，虽然左右为难，但是还是可以勉强维持生存。

真正毁灭包税制的是内战。国民党为了打赢这场决定本党命运的战争，在自己控制的区域内采取了总体战体制，尽可能汲取农村的人力物力，对资源需求的急切性远远超过此前任何时期，尤其是拉壮丁、筹集军粮等活动将李耀庭、高德荣等“中介推向分裂与没落”，“六大名人”最后都辞去公职躲避强征的责任，面对气势汹汹地警察和上级干部只能尽可能劝说，但是对乱象无能为力。新上任的、外来的钟乡长带着完成征税抓丁任务上任红鞋城乡长职务，但是他为红鞋城遭遇灾难而请求减免赋税，稍微辩解几句就被警察军人暴打，最后不得不黯然辞职。真正的“营利型经纪”彻底取代了这些原来的包税人甚至是不够忠诚的包税人，成为中华民国这台战争机器的零件，为党国效忠。

1949年9月，随着董其武在绥远率部起义，属于绥远省的红鞋城也迎来新政权的接管，原来国民党派下来的包税人已经四散逃离。新政权借助武力的优势，在红鞋城设立农会，发动减租减息运动。在减租减息过程中，共产党也在筛选合适的人选来担任农会干部、组建民兵、担任人民代表，从而形成忠于党的中介阶层。到了1950年，“新中介”在红鞋城达到80人，这些忠诚的骨干成为党进行土地清丈、获取准确的土地所有情况进而实现“耕者有其田”目标的执行者。1950年1月，新政权获得了第一张清代以来都未曾得到的红鞋城土地所有图。这一过程如李里峰对土地改革消解“经纪”效果的评价：

通过土地财产的强制性再分配，共产党使占乡村人口绝大多数的农民直接获得物质利益，资源汲取的合法性由此空前高涨。又通过种种措施，在赋税征收的过程中有效地抑制了长期困扰国家财政的赋税不公和贪污中饱两大积弊，使晚清民国时期的“经纪”模式得以消解，国家对乡村的社会控制和资源汲取进入了一个前所未有的新阶段。

包税制形成的起源及其运行

本书将包税人评价为“握紧家国兴衰秘密按钮”的人，包税制在清代税收体系中普遍存在，进而形成孔飞力所谓的“雍正难题”——皇帝试图清理经纪人以杜绝逃税现象，但是受限于官员包税人沆瀣一气而失败。包税人问题困扰整个清朝，又在民国中由于军事开支大幅扩张而没有得到改善，反而因为包税人征税方便，所以被进一步滥用。

包税制在近代中国长期存在，源自于清代财政的缺陷。岩井茂树将明清中国财政概括为“原额主义”财政。在原额主义财政中，国家财政中“正额”（法定税赋）部分被固定化，缺乏随经济社会发展而调整的弹性，例如清朝法定财政常年大约在4000万两白银上下浮动，和物价、人口变化相比几乎是刚性的。由于正额收入无法满足实际财政需求（如地方行政、军事开支），地方政府被迫通过附加税、追加征收等非法定形式筹款（如杂役、苛捐杂税），导致“正额外财政”并存的二元体制。

清代原额主义财政源自于一系列意识形态信念的制度化，如清朝人将明朝覆灭直接归因于明末加征农业税，认定增税必致民变；人口激增、耕地固定，农业无剩余可征税的认知；以及清朝实行“滋生人丁，永不加赋”和摊丁入亩后固化农业税总。此类观念塑造农业税定额、禁止土地清丈的核心制度；反过来，清朝上下通过信息垄断，让“农业不堪重负”的认知无法被证伪，最后形成超稳定的财政保守主义，即原额主义。在民国以前，清朝几乎没有进行土地的重新清丈，各地使用的土地登记册大多继承自张居正实行“一条鞭法”时期的土地信息，并没有登记实际土地情况。

原额主义财政容易形成承包制和包税人群体。由于中央政府的经费增大等压力,基层权力机构的正规财政资源得不到中央的供给保证,或者是出于不得已,需要基层自我筹集经费。尽管此类筹集很可能是非法的（即正额外财政），但是只要下级满足上级对定额财政的需要，那么上级就会放任下级筹措资金来满足自身的运行需要，承包体制和包税人群体从这样的互动中产生。

包税人体制并非都和杜赞奇说的“营利型经纪”一样贪婪，陈耀煌根据杜赞奇使用的“满铁”调查材料分析指出，杜赞奇批评的劣质化的“营利型经纪”，很多都不是“土豪劣绅”，甚至拒绝担当公职，仅仅是被强行推上“经纪人”的位置。包税人在基层是否会劣化很大程度上取决于基层环境和生态。华北农村的田赋征收主要依靠乡地，乡地像包税人一样按官方税率筹措银钱，为全村垫缴；农户则在农历年末或约定日期一次或分批归还垫款。虽然乡地在收回其垫款时，有可能多收纳税人税款从而获利，但是受限于村民监督和乡地个人的信用约束，他们一般不敢多收太多的税款或者从中牟利。从上可以看出，约束乡地活动的力量来自于守望相助、关注村庄和个人利益的村民，如果村庄具有较高凝聚力，就可以给包税人压力，反之只能被包税人左右。近代中国华北的村庄面对来自市场和国家的外部压力，一般存在两种结果：紧密的村庄共同体在外来压力之下，仍然把原来的权力组织维持下来，这种村庄中的包税人依然受到共同体内部的强力的约束；另一种村庄组织在内部半无产化与国家权力渗入的双重压力下瓦解崩溃，这种村庄更容易出现不受约束的“营利型经纪”。

在书中，红鞋城难以构建团结一致有力的领导力量抵御外部力量，地位稳定的地方领袖经常受到土匪和军阀的袭扰和攻击而衰弱，没法一以贯之地维持自己的内外影响力，这是地方军事化和“被牺牲的局部”的结果。随着清朝的崩溃，各地军事力量失去了统一的控制，军阀混战爆发于全国各地，缺乏军事力量保护的红鞋城很容易沦为变成土匪的散兵游勇的目标；自19世纪50年代起，清政府在列强压力下加速现代国家构建，资源与政策优先投向沿海开放地区，以期形成对外竞争和财政收入的新核心。传统上由江南等富庶地区向华北内陆输送资金与物资的格局被切断，后者沦为“被（现代化）牺牲的局部”。红鞋城被国家视为“次要”甚至“可放弃”地区，其生态与社会成本被有意忽视，国家服务整体撤出，公共职能真空——本书开头，受到洪灾的时候，红鞋城屡次向上级请求资金救灾，却因为国家优先投资新政而被忽视，最后还是靠着城中绅士们齐心协力才结束了水灾。作为国家的弃子，又面临暴力的威胁，有组织抵抗外部力量的领导阶层难以形成，相反因为夹在国家索取资源和民众抵制之间左右为难。

如何走出包税制

既然包税制存在诸多问题，那么如何走出包税制？以英国为代表的欧洲国家是一个包税制向现代税收国家的转型的样本。16世纪欧洲各国必须要获得足够的收入来雇佣极富战斗力的职业军人为王朝作战，王朝的财政收入来源除了君主封地上的日常收入（贡赋和地租），流转税和资产税是经常被开征的税种。然而，征收这两种税需要国家掌握商业运行的信息和本地人民的财产信息，这些对于16世纪的欧洲国家而言还是无能为力。相比之下，包税人可以一次性预付一笔钱给政府，还可以很好地减少政府行政开支——政府不用自己建征税机构、不用雇佣大量官员、不用下乡核查，完全甩给包税人，甚至收税风险也趁机转嫁给包税人。但是包税人为了牟利会横征暴敛，导致民众抗税、骚乱，引起社会不稳定。

和文凯指出，英国摆脱包税制、建立国家直接征收赋税的契机是战争引发严重信用危机，危机迫使政府放弃包税制，改为中央官员直接征收、统一管理，并且建立现代理性官僚机构，由职业官僚负责，国家对征收过程享有问责权力。通过这套官僚体制，国家集中了税收权力，获得了为自己掌握的税收作为战争债务的担保，维护政府信用，有利于长期借贷继续战争的活动。

因此，国家摆脱包税制、建立现代财政国家的形成动力是信用危机，即无担保信贷工具（短期债券、不兑换纸币）引发危机，迫使中央集中税收保障信用。而在近代中国，太平天国战争虽然触发纸币的信用危机，但是清朝维持分散财政，放弃了发行纸钞的能力，进而丧失国家信用和向社会融资能力，最终维持了国家财政末端包税人的现状。换言之，近代以来的国家崇尚有组织的暴力，不重视维护市场信用，仅仅想凭借着对民众的无限汲取维持国家和政府的统治，那么国家现代化建设就难以摆脱包税人，因为后者是最快最方便增加收入的渠道。这即是本书最后所言，中国包税人和西方包税人之间的巨大差异。

正如书中所说“劣质的征税与劣质的政治互为因果”，征税对包税人的过度依赖引起财政公私不分乃至家产制的复活，进而影响国家现代化的建设过程。在红鞋城的包税体制中，包税人并不一定是邪恶豪强劣绅，相反他们可能在本地素有名望，只是卷入了复杂无常的时代大潮中，“眼看他起朱楼，眼看他宴宾客，眼看他楼塌了”，被现代化的浪潮所抛弃，令人唏嘘。