大唐芙蓉园。视觉中国/图
再熬一年，秦悦就能签下无固定期限合同。
但一切停留在2026年5月——人事突然通知她当月离职。
秦悦在西安曲江新区管委会旗下一家子公司干了快五年。她向南方周末记者回忆，公司资金链紧张，短短一年多，原本二十多个人的公司，只剩下七八个人。她的工资和绩效也一度乱了套，“去年底，公司还补发了一些钱，都不知道发的是哪几个月的”。
好在公司给出了“N+1”的离职补偿方案，办完手续后，她顺利拿到了这笔钱。
同样的情况，出现在了曲江新区管委会旗下另一家子公司的员工身上。这位2026年离职的员工告诉南方周末记者，她也是在即将签下无固定期限合同前，从公司离职的，此前也出现过拖欠工资绩效的情况。
这些员工的经历，是“曲江系”发展困局的一个缩影。曲江新区管委会控制的数百家公司，被市场称作“曲江系”，其中部分企业还承担着政府融资平台的角色。
过去二十余年，它们打造出了一套全国各地争相效仿的“曲江模式”：以文化、旅游项目的繁盛，推动土地升值，实现经济的快速发展。
“曲江模式”的另一面，是高速扩张催生的债务危机。体系内诸多公司的业务、资金盘根错节，过去几年，部分“曲江系”公司债务逾期，风险交叉传导，陷入一损俱损的窘境。
重压之下，各方开始自救。
西安曲江文化控股有限公司（下称“曲江文控”）就是其中典型。2025年底，这家“曲江系”规模最大的企业资产高达1839亿元。公司2025年年报中介绍，全年形成的辞退福利高达1.57亿元，仅兑付了2335万元。辞退福利，主要是离职补偿金。2024年，辞退福利为8132万元，兑付了7160万元。
为了从根本上摆脱困境，2026年4月，西安市“十五五”规划纲要中写道：“曲江新区将逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。”
也就是说，曲江新区将推动一轮政企分离：让政府的归政府，企业的归企业。
管委会与五百多家企业
打开手机地图，搜索曲江新区，它会为你框定西安市东南方向，一片不规则的区域，屏幕下方的小字还提醒，这里的行政区仍属雁塔区。曲江新区建在雁塔区的辖区内。
2003年，经西安市政府批准，西安曲江旅游度假区更名为“西安曲江新区”，规划面积47平方公里，相当于7个杭州西湖。
这里，拥有见证了千年沧桑的大慈恩寺与大雁塔，和重现盛唐气象的大唐芙蓉园、大唐不夜城步行街，形成了“六园一城一塔”的格局。
大唐不夜城玄奘法师。视觉中国/图
曲江新区管委会官网介绍，目前其核心区规划面积为51.5平方公里，二十多年间并未显著扩大。但为了突破限制，曲江新区找到了一个特殊的办法——“飞地”。
评级机构中诚信国际曾为曲江文控出具了一份2023年度跟踪评级报告。其中介绍，曲江新区实际管理面积近430平方公里。这几乎是13个澳门大小，它覆盖了西安城墙景区、大明宫遗址保护区等西安著名景点。
曲江新区的“飞地”散落在西安多个行政区，实际开发运营景区的主体，是大大小小的“曲江系”公司。
天眼查显示，截至2026年6月18日，曲江新区管委会直接持有8家公司股份，并通过它们间接控制了五百多家企业，业务涵盖文旅、餐饮、零售、医药、地产、金融等板块。其中，有六家上市公司，一家于2025年退市。
“曲江系”最引人注目的资产，是一众文旅地标。它们不仅为西安带来了更高的知名度，也给当地贡献了不菲的旅游收入。
一家“曲江系”公司微信公众号文章介绍，“十三五”时期（2016—2020年），曲江新区共接待国内外游客3.57亿人次，旅游综合收入累计591亿元，较“十二五”期间分别增长48%和334%。
根据管委会数据，2024年，曲江新区接待旅游人次1.46亿，旅游收入698亿元。来曲江新区的游客，占了西安市的一半。
然而，络绎不绝的游客背后，“曲江系”资金周转却举步维艰，陷入“叫好不叫座”的局面。
例如，作为核心运作平台，曲江文控的营收断崖式下滑：2021年尚有241亿元，到2025年仅剩70亿元。
为什么旅游收入在增长，曲江文控的收入却在下滑？一方面，它超过一半的收入曾来自景区基础设施建设和房地产业务。
另一方面，文旅火热除了拉动门票收入外，更多增长给了沿线商铺、酒店、餐饮等中小商户。“曲江系”与它们的关联在商铺租金，核心在租金回款。
薛跃刚从一家“曲江系”公司离职。他透露，此前公司有同事专门负责催收，不少商户长期欠租，即便起诉也难以追回。
“曲江系”的六家上市公司年报显示，2021—2025年间，累计亏损高达92亿元。仅华仁药业（300110.SZ）有过盈利，其余五家公司均连续五年亏损。
“现在说自己在‘曲江系’上班，客户都会问你，工资发着没？”薛跃向南方周末记者坦言。
已退市的人人乐股份公司，是一家连锁零售企业，控股股东为曲江文控。一家会计师事务所审计曲江文控2025年年报后，在审计报告中披露，子公司人人乐股份净资产为-9.29亿元，资产负债率达到189%。即严重资不抵债。
资本市场上，不少机构开始主动规避“曲江系”。
一家大型资管公司员工告诉南方周末记者，2023年前后，曲江新区融资平台债务风险攀升，他们迅速停止买入“曲江系”公司发行的债券，至今没有恢复。
一位受访者在商业银行任职，从事债券业务。他向南方周末记者回忆，几年前，他们计划购入南方一家公司发行的债券时，意外发现股东名单里有“曲江系”的身影，觉得十分奇怪。
该公司员工透露，“曲江系”风险蔓延后，担心产生不利影响，公司便与“曲江系”商议，希望其出让股份，甚至已经找到了买家，但被拒绝。
企业预警通显示，目前这家“曲江系”公司仍持有该企业20%股份，但该持股主体债务持续逾期，已多次被限制高消费。
营收缩水，现金流匮乏，债务高企，几乎是“曲江系”企业的共同处境，这也使商业合作变得艰难。
这在过去不可思议。“‘曲江系’发展好的时候，供应商能信任到什么地步？他帮你干完活，还不着急拿钱，等到后面慢慢收。”薛跃表示，“现在去找供应商，一听‘曲江系’都害怕，担心拿不到钱。”
多位高管被查
经营承压之外，接连不断的管理层人事震荡，也使“曲江系”发展受到重挫。
过去几年间，曲江新区管委会及“曲江系”公司，多名高管相继接受调查。
其中一个关键角色，是担任过曲江新区党工委书记、管委会主任的姚立军。他在曲江新区任职十余年，是主导“曲江模式”的核心人物之一。
根据“曲江系”一家公司发布的人事变更通知，姚立军出生于1965年，早年曾在一家旅行社工作了二十多年。2005年，他离开旅游系统，担任西安城墙景区管委会副主任。四年后，进入曲江新区管委会，出任副主任，而后成为“一把手”。
2017年，据《每日经济新闻》旗下粉巷财经报道，由于姚立军长期从事西安城墙保护和开发工作，曲江新区管委会的同事送给他一个外号——“九门提督”。
同年，刚出任管委会主任的姚立军，在北京大学发表演讲，讲述“曲江模式”的运营方式。
北京大学管理案例研究中心在一篇文章中披露，回顾大明宫开发时，姚立军表示，21世纪初，这里成为了棚户区、建材市场、农田、两劳人员（劳动改造、劳动教养）聚集的城市边缘，开发难度可想而知。
“最终，以曲江团队为主的开发人员，花费了整整130亿元完成了10万余人的搬迁与拆除工作。”文章写道。
这句话正揭示出“曲江模式”的特点：重资产、高投入。加之文旅项目回报周期漫长，为债务危机埋下了伏笔。
债券研究机构信堡投研创始人裴武告诉南方周末记者，“曲江模式”早期的成功具有不可复制性。它坐拥大雁塔等稀缺历史文化资源，恰逢土地财政红利期，又有主政者的强力推动。一旦三大条件无法同时具备，复制“曲江模式”，只会重走其负债扩张的老路。
西安市委组织部披露，2022—2023年，姚立军陆续被免去曲江新区管委会的相关职务。
2025年2月，陕西省纪委监委官网的一篇文章中介绍，严肃查处姚立军等盲目举债、铺摊子、上项目，违规决策造成国有资产重大损失等问题。
多位“曲江系”前员工及当地金融业人士向南方周末记者证实，姚立军被带走调查已经有一段时间了。
南方周末记者获得的资料显示，姚立军近期在一部内部警示片中露面，镜头中的他一脸疲态，已是满头白发。
2026年，与“曲江系”相关的调查工作仍在推进，人事动荡亦随之延续。
3月，西安市纪委监委官网刊载的一篇工作报告中写道：严肃查处黄顺绪等金融领域“内鬼”。据南方周末记者了解，黄顺绪曾担任曲江文化金融控股有限公司董事长。该公司实控人为曲江新区管委会。
西安市政府发布的文件显示，2024年10月，黄顺绪被任命为曲江新区管委会副主任。2026年3月被免职。
此外，根据西安市纪委监委微信公众号信息，5月，曲江大唐不夜城文化商业（集团）有限公司总经理助理邢乐，涉嫌严重违纪违法，正接受纪律审查和监察调查。
高管接连被查也波及了一线员工。薛跃透露，有的公司高管被带走调查后，部分岗位员工被要求暂缓离职。
屈林是陕西一家国有金融企业的员工，曾在“曲江系”公司任职。他解释称，高管频繁被查，加之尚未公布调查结果，会直接影响金融机构对“曲江系”的风险评估，不容易为旗下企业放贷，进而导致“曲江系”债务压力进一步攀升。
“两根烟，三句话”
“曲江模式”陷入困境，受到冲击的，除了员工、客户、供应商，还有债权人。
周锐是一家融资租赁公司员工，长期负责西北区域业务，主要客户是当地国企，其中便有“曲江系”公司。前几年，他发现“曲江系”还本付息压力陡增，后来出现大面积债务违约，累计拖欠公司上亿元。
周锐向南方周末记者透露，随着“曲江系”企业偿债能力恶化，“公司把西北业务全停了，要求不再新增，本地业务员都转成了催收员”。
“债务催收的流程，业内调侃就是‘两根烟，三句话’。”刚见上面，先递根烟，说声“你好”；对方回一句“没钱”，再抽根烟，然后说“再见”。
“有时去找对方公司财务负责人沟通，眼看谈话就要结束，对方突然说，另一家金融机构也在，是否过去见一面。”周锐坦言，“各家金融机构都是轮番上门催收，一拨接一拨。”
在他看来，“曲江系”债务庞大，还款困难，只能谈展期，把期限拉长，用时间换空间，前期还少量资金，大额还款往后延。
“曲江系”的债务总额并不被外界知晓，且仍在逾期。
根据曲江新区预决算报告，2025年，政府债务只有534亿元。与之形成鲜明对比的是，仅曲江文控一家公司，这一年的债务规模便高达1698亿元，是前者的三倍。
上海票交所数据显示，截至2026年5月，曲江文化产业投资有限公司累计票据逾期2.35亿元。该公司实控人为曲江新区管委会。
即便不知道债务有多少，市场也形成了一个共识：仅靠曲江新区自身财力，还款困难。
曲江新区预决算报告显示，2021—2025年间，一般公共预算收入从41.82亿元下滑至35亿元。
同期，土地出让方面，仅有2022年实现了年初的卖地目标。2023年土地出让预算收入是106亿元，实际仅有24亿元，完成率只有23%。
自有财力缩水，来自银行等金融机构的外部纾困就变得至关重要。
方萱是陕西一家银行的员工，与“曲江系”多有业务往来。她告诉南方周末记者，早在2023年，就有股份制银行开始对“曲江系”公司出具风险提示，融资平台债务随即引发政府重视。
方萱介绍，过去几年，所在银行一直在给予“曲江系”纾困支持，包括新增流动贷款、项目贷款等。但是2025年底，监管部门在业务检查中提出，不能向融资平台新增贷款，“只有结清一笔贷款，再包一个新项目，银行才能放贷”。
2026年6月18日，曲江文控发布公告称，将终止主体信用评级和一只债券的信用评级。此前，两者信用评级均为最高的AAA。
裴武介绍，企业主动终止信用评级主要分三类情形。一是策略性终止：企业停评满一年后重新申报，可按“首次评级”流程审核，标准更松，更容易实现评级上调；二是出于商业考量，部分企业合作多家评级机构，或是为压缩成本，或是后续不再参与资本市场融资，主动终止评级。
三是掩盖经营风险，规避评级下调，防止披露负面信息。“债务压力突出的曲江文控，大概率是基于这一诉求，主动选择终止评级。”
西安市2025年预算执行报告中写道，在财政收支“紧平衡”常态下，部分区县“三保”、化债、发展等多重压力叠加，基层财政平稳运行的基础需进一步巩固。
为了化债，西安市政府层面给予开发区资金支持。
西安市2025年预算执行报告中表示，制定了保障区县（开发区）财政平稳运行30条措施，全年下达区县各类转移支付资金375.8亿元，支持区县优先保障“三保”支出。
西安某区政府一名工作人员告诉南方周末记者，目前，市里也十分重视通过盘活国有资产化解债务，近期还要求各区县全面盘点存量国有资产。
方萱透露，过去一段时间，当地频繁召开化解融资平台债务的专题会议，金融机构基本形成了共识：存量债务能续贷就续贷、能展期就展期。
不过，两名金融机构人士向南方周末记者介绍，与同样出现债务逾期的西咸新区下属企业相比，“‘曲江系’无论还款意愿，还是偿债能力，都更弱一些”。
政企分离
对于曲江新区来说，整体转型为市级文旅产业集团，可能是更彻底的化债之路。
裴武分析，转型后，曲江新区积累的债务可能会分类处置：政府债务，学校、医院等公益性项目形成的债务，将由市政府接手；“曲江系”的经营性债务，将划入新成立的文旅集团，通过市场化方式化解，彻底切断政府的隐性担保链条。
前述就职于商业银行的受访者补充道，对经营性债务来说，最常见的市场化处置方式有两种：展期与打折。
若按这一方向推进，“曲江系”公司作为曲江新区债务最重的板块，与债权人协商时，将有更大的谈判空间。为了最大程度回笼本金，债权人大概率会让渡部分利益。
曲江新区管委会。南方周末记者 吴超 摄
本轮改革的另一重要驱动力，是厘清政企关系，提升“曲江系”公司的市场化水平。
西安市“十五五”规划纲要中提到：厘清开发区与行政区的权责边界，建立开发区与主责主业相匹配、与自身发展阶段相适应的管理模式和运行机制。
过去，曲江新区管委会与“曲江系”公司深度捆绑。一方面，管委会的规划，依赖“曲江系”公司落地实施；另一方面，“曲江系”举债，依托着管委会的政府信用背书。
例如，曲江文控2025年年报中披露，各类应收款高达703亿元。排名前五的欠款方，多为曲江新区管委会下属机构。
也就是说，“曲江系”的主业本应是文旅开发，但在政企交织的运行模式下，有的公司沦为“施工队”，为管委会承担了大量基础设施开发工作；另外一部分企业，则充当了管委会的“融资工具”。
早在2016年，西安市委巡视组对曲江新区党工委进行巡视后发现，存在违规决策，违规信贷、投资，造成巨额损失。部分下属单位，开发建设有时只讲速度，不计效益，一些项目投入多、收益低。
政企边界不清，还导致“曲江系”部分公司内部运行机制僵化。多位“曲江系”前员工向南方周末记者表示，市场化程度不高，是公司的一大弊病。
屈林回忆，他在“曲江系”某公司任职期间，作为业务人员参与过一次投资决策会，他认为某项目尽职调查不充分，无法推进，投了反对票，业务线领导同样持否定态度。
后来该业务上报时，屈林与业务线领导均未签字同意，但公司还是投了钱，最后项目严重亏损，并形成了坏账。
薛跃也说，如果是市场化的企业从事文旅运营，决策流程会比较快，但自己公司的流程复杂。
近年来，针对开发区存在的弊病，西安一直在调整行政区与开发区的责任边界。
2023年1月，西安发布微信公众号介绍，西安印发《开发区剥离移交社会事务工作方案》，并指导经开区和未央区完成试点工作。
雁塔区政府曾发布公告，自2023年3月25日起，曲江中心社区等24个社区，所涉及的民政、社保等64项社会事务，由曲江新区移交至雁塔区管理。
目前，曲江新区如何转型为文旅产业集团，方案尚未公布，管委会与“曲江系”公司之间新的权责划分也未明确。
2026年6月18日，南方周末记者致电曲江新区管委会咨询改革事宜，值班人员称需联系管委会宣传部门，但多次拨打电话都无人接听。
管委会去留
西安市“十五五”规划纲要中写道，曲江新区将逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。
接下来，曲江新区管委会是否会被裁撤，备受市场关注。
管委会主要职责包括劳动人事、社会保险、财务监督与审计等七项。
曲江新区管委会2026年部门预算公开说明中介绍，它管理着68个二级预算单位，包括49所幼儿园和中小学。管委会内设机构包括生态环境局、教育局等17个部门。
目前，曲江新区下辖社区已向雁塔区移交了64项社会事务。但管委会承担的部分社会事务，是否将移交行政区，暂不知晓。
实际上，在西安市“十五五”规划纲要对多个开发区的规划中，仅曲江新区提及了集团化转型。西咸新区、西安高新区、西安经开区等，更多强调理顺行政区与开发区的权责关系、完善管理运行机制等内容。
为何会有这种差异？
其中一个关键因素是开发区的层级。曲江新区前身，是陕西省政府设立的省级旅游度假区，后经西安市政府批准，更名为曲江新区。
也就是说，曲江新区转型为市级文旅产业集团，可由陕西省及西安市自行决定。然而，西咸新区、西安高新区、西安经开区均为国家级开发区，全面转型、撤销等重大变化，需获得中央层面的首肯。
那么曲江新区转型后，是否会保留管委会？
一位受访者曾在西部某省担任省级开发区管委会主任，还在省商务厅负责过开发区管理工作。
他向南方周末记者介绍，一般来说，开发区管委会扮演着行政与市场力量相结合的角色。对很多地方而言，如果没有政府在土地等基础设施方面的投入，就难以招商引资。各地通常采用“管委会+平台公司”的运营方式，也提供了一定的市场灵活度。
他表示，整合开发区，不会轻易撤销管委会。一方面，管委会提供了一定的人员编制和领导职数，撤销阻力大。另一方面，作为政府派出机构，管委会能作为责任主体，签订招商引资等协议，“要是管委会没了，谁来承担合同主体责任？”
前述部门预算公开说明中介绍：曲江新区管委会是西安市政府外派机构。
一位曾在某区级人大常委会任职的官员向南方周末记者介绍，西安作为副省级城市，派出机构一般为副厅级，级别较高。
然而，从全国其他地方开发区改革情况看，确实存在开发区及其管委会撤销的情况。
2026年6月，央视《新闻联播》报道，辽宁对21家成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后的省级经开区进行了裁撤。辽宁弓长岭经济开发区被撤销后，其管委会同步裁撤，原有办公地由环保局入驻。下一步，辽宁还将撤并28家省级经济开发区。
未来，如果撤销曲江新区管委会，首要的是人员去留问题。
前述部门预算公开说明中写道，截至2025年末，曲江新区管委会及其下属单位，编制共计1800人，但实有人员4819人，其中事业编441人。这意味着，许多员工是编外合同制。
此外，新的文旅产业集团组建后，数百家“曲江系”公司势必会迎来一轮重组潮。
在裴武看来，如果管委会被撤，“曲江系”企业原有的准政府信用背书会随之消失，身份将变为普通市属国企，其融资能力也会变化。
因为，新成立的文旅产业集团，仅是一家普通的市属国企，聚焦文旅产业，不再维系此前与政府之间强绑定的运作模式，“施工队”“融资工具”等功能会淡出。
根据西安市国资委官网，其监管的市属国企共15家。新组建的文旅产业集团，需要和其它市属国企竞争行政配套资源，多方压力之下，将推动其加快市场化转型步伐。
2010年，时任曲江新区管委会主任在一档节目中，介绍“曲江模式”的兴起历程。
其间，主持人问，如果设想一个等式，后面是将文化产业当成大生意来做，那么等号前面应该是什么？
他写下的答案是：文化加旅游，再加城市。主持人追问，为什么与在场的其他人相比，弱化了政府、资金的作用？
“现在我们整天在讲转变政府职能，政府未来就是一个服务的职能，只是审批，这行，那不行。”他说，“资金我认为不难，要说难，我就只有在大雁塔北广场缺钱，后来就再没缺过钱，所以我不认为钱对我有多么重要。”
转眼十六年，时移世易，一切都在发生变化。
（应受访者要求，文中秦悦、薛跃、屈林、周锐、方萱为化名。）