美伊《伊斯兰堡谅解备忘录》被指违法

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批判法的小学生

2026-06-20 11:17发布于新疆

问AI · INARA如何限制特朗普政府的制裁豁免？
美伊《伊斯兰堡谅解备忘录》（简称MOU）刚刚披露，美国国内就出现了一个比“协议好不好”更尖锐的问题：特朗普政府是否有权在国会完成审查之前，依据这份MOU立即向伊朗提供原油、银行、保险、运输和资产解冻方面的制裁豁免？美伊《谅解备忘录》解读与分析
这个问题不是我们替美国人瞎操心，而是美国人自己先吵起来了。美国大名鼎鼎的国家安全智库“犹太国家安全研究所（JINSA）”，于6月18日发表其副主席Blaise Misztal的署名文章，题目非常直接：《无法核实且非法，但可能难以阻止：国会必须审查伊朗谅解备忘录》。
JINSA认为，如果目前披露的美伊MOU文本属实，那么其中“签署后立即由美国财政部为伊朗原油出口及相关服务提供豁免”的安排，可能违反2015年《伊朗核协议审查法》（Iran Nuclear Agreement Review Act of 2015，下称INARA）关于国会审查期内不得向伊朗提供制裁减免的限制。
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这就把问题从普通政治批评推进到了美国国内法层面。换言之，特朗普签署MOU本身未必当然违法。但如果美国政府在INARA要求的国会审查完成前，就依据MOU立即兑现原油贸易、金融清算、保险运输和冻结资产方面的法定制裁减免，那就可能不是“外交灵活性”，而是直接撞上美国国会专门为伊朗核协议设置的法律门槛。

一、协议签了，但美国为什么没有正式公布完整文本？

目前这份MOU最耐人寻味的地方，是美伊双方对同一份文本的处理节奏明显不同。
伊朗方面急于公开、展示和宣传签署文本，目的很清楚：它要锁定“美国已经签字”的政治事实。对伊朗而言，这份MOU最有价值的不是停火口号，而是美国承诺解除海上封锁、允许伊朗恢复原油和石化产品出口、提供相关银行保险运输服务豁免、恢复被冻结或受限制资产的可使用状态。换言之，伊朗要把MOU变成一份可以被国内政治、能源贸易和后续谈判反复援引的“美国承诺书”。
美国方面则谨慎得多。路透社报道称，白宫目前已经向美国国会提交了一份带有美伊双方签名、并由巴基斯坦作为见证和调停方签署的MOU文本。与此同时，白宫官网虽然已经发布宣传性稿件，为特朗普的伊朗协议辩护，称其是“America First in Action”，但截至目前公开可见材料，美国政府尚未以正式官方文件形式公布完整签字文本。更关键的是，美国财政部OFAC也尚未同步发布与MOU第10条相匹配的全面执行文件，例如覆盖伊朗原油、石化产品、银行结算、保险、运输、船舶服务和相关二级制裁风险的一般许可、特别许可或FAQ。
这不是一个技术性细节，而是制裁合规中的核心问题。对国际能源企业、银行、保险公司和航运企业而言，真正可以用来判断交易能否恢复的，不是媒体披露的14点文本，也不是特朗普签字照片，而是OFAC的正式许可、SDN清单调整、行政命令、财政部FAQ和相应合规指引。没有这些文件，所谓“立即豁免伊朗原油贸易”仍然主要是一项政治承诺，而不是可以放心执行的法律通道。
因此，美国政府目前没有同步公开完整签字文本、没有同步发布OFAC全面豁免，原因恐怕不能简单归结为“文件还没整理好”。更合理的判断是：白宫至少已意识到，这份MOU已经触及美国国内法的敏感区。它一方面希望保留特朗普结束战争、压低能源价格、重启霍尔木兹通行的政治收益；另一方面又不愿在国会审查和国内合法性争议尚未处理之前，过早把MOU转化为一个可以被伊朗、市场和反对派直接拿来追责的正式法律文件。
当然，我们不能武断地说，美国不公开完整文本唯一就是因为INARA。但从白宫先向国会提交文本、OFAC尚未同步发布豁免、国会议员要求审查、智库直接提出“违法”质疑等因素看，美国国内法压力已经成为这份MOU能否落地的关键问题。

二、真正的法律障碍是INARA

要理解特朗普为什么“太难了”，就必须回到2015年的《伊朗核协议审查法》。
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INARA的出台背景非常清楚。2015年奥巴马政府推进《伊核协议》（简称JCPOA）时，美国国会对行政部门以“联合全面行动计划”的形式处理伊朗核协议高度不满。国会的核心担忧是：对伊制裁中大量内容是由国会立法建立的，既然这些制裁是国会制定的，总统就不能通过一项行政性、政治性安排，单方面把国会制裁体系架空。换言之，INARA从一开始就是国会对总统伊朗核外交的“锁链”。
这部法律并不简单等同于“国会批准制”。它没有说总统不能与伊朗谈判，也没有说美国与伊朗达成任何安排都必须先由国会批准才开始。它真正设置的是一套“提交—审查—限制执行”的程序。总统在达成与伊朗核计划有关的协议后，必须在五个日历日内向国会提交协议文本、相关材料和附件、国务卿关于核查能力的评估报告以及总统认证。提交后，国会进入审查期。正常情况下，这一审查期为30个日历日。在此期间，国会可以举行听证、要求简报、审查协议，并可通过支持或反对协议的相关决议。
最关键的是审查期内的限制。INARA明确规定，在协议提交之前、提交期间以及国会审查期间，总统不得依据该协议豁免、暂停、减少、提供 relief，或者以其他方式限制适用对伊朗的法定制裁。换言之，总统可以谈，可以签，可以把文本送到国会；但在国会审查程序走完前，他不能先把国会制定的法定制裁利益交给伊朗。
这一点正是本次MOU的法律雷区。因为MOU中最有实际商业价值的条款，恰恰是美国“立即”提供制裁豁免。第10条据称要求美国财政部立即并持续至制裁终止期间，为伊朗原油、石油产品、石化产品及衍生品出口，以及相关银行、保险、运输服务签发豁免；第11条则涉及使伊朗被冻结或受限资金和资产恢复可使用状态。这些安排如果只是政治表态，问题尚停留在外交层面；但如果OFAC依据该MOU实际发布涉及国会法定制裁的豁免或许可，那就可能进入INARA所禁止的审查期内statutory sanctions relief。
更麻烦的是，INARA对“agreement”的定义非常宽。它不是只适用于经参议院批准的条约，也不是只适用于正式国际协议，更不是只适用于具有法律拘束力的文件。INARA明确规定，只要某项安排与伊朗核计划有关，包括美国，并承诺美国采取行动，或者美国据此承诺或同意采取行动，那么无论采取何种形式，无论是政治承诺还是其他安排，无论是否具有法律拘束力，都可能构成该法意义上的“agreement”。其覆盖范围还包括附件、附录、边协议、实施材料、技术谅解、指导文件以及未来将要达成或实施的相关安排。
这意味着，特朗普政府很难简单用“这只是MOU，不是条约”来回避INARA。恰恰相反，INARA当年就是为了防止行政部门用非条约、非正式、政治承诺性质的安排绕开国会。只要这份MOU实质上涉及伊朗核计划，并承诺美国提供制裁减免，它就很难完全排除INARA的适用。
从目前披露内容看，这份MOU显然不只是一个停火文件。它不仅涉及霍尔木兹海峡通行、海上封锁、冻结资产和能源出口，还涉及伊朗不生产或获取核武器、浓缩材料库存处理、IAEA监督、维持核计划现状以及未来最终核安排。尤其是“维持核计划现状”“处理浓缩铀库存”“最终协议处理核需求和浓缩问题”等内容，已经足以说明它与伊朗核计划具有直接关联。既然如此，它就很难被包装成一个完全不受INARA约束的普通停火备忘录。
这也解释了为什么上一轮JCPOA恢复谈判长期无法突破。2015年的JCPOA虽然获得联合国安理会第2231号决议认可，但在美国国内法下并未成为经参议院批准的正式条约，也没有获得国会以立法方式确认。特朗普2018年退出JCPOA，正是利用了这一制度空间。伊朗从中得到的教训是极其深刻的：伊朗交付的是实物性、可核查、甚至在短期内难以完全逆转的核让步；美国交付的却是可以被下一任总统撤回的行政性制裁减免。
拜登政府后来试图恢复JCPOA时，伊朗反复要求美国提供保证，确保未来美国总统不会再次退出协议、不会重新实施被解除的制裁。但拜登政府无法在美国宪制结构下给出这种保证，原因很简单：只要协议仍然不是经参议院批准的条约，也没有获得国会立法确认，现任总统就很难有效约束未来总统和未来国会。伊朗要的是跨政府、跨党派、跨国会周期的法律保障；美国行政部门能够提供的，通常只是本届政府任期内的政策承诺，两者之间存在无法弥合的结构性落差。
这一次MOU第14条试图把未来最终协议交由联合国安理会具有约束力的决议确认，本质上也是在回应这个问题：仅靠美国总统签字，伊朗不信；仅靠行政部门承诺，市场不信；仅靠OFAC临时许可，银行和能源公司也不敢完全相信。但是，安理会决议即使增强最终协议的国际法地位，也不能自动废除美国国会制定的制裁法，更不能阻止美国未来以恐怖主义、人权、导弹扩散、IRGC关联、金融安全等其他名义重新构造制裁压力。这就是美伊核协议最深层的困境：国际政治上需要美国作出承诺，美国国内法却不允许总统把所有承诺都变成不可撤销的法律义务。

三、美国国内反弹已经开始

事实上，美国国内的反弹已经从政治不满迅速进入法律质疑阶段。
首先是国会层面的审查要求。多家媒体报道，部分美国国会议员在未看到完整文本之前已经表示不愿轻易背书。参议院共和党领袖John Thune称，自己对协议内容了解不足，即便在国会中密切关注此事的人也掌握信息有限；共和党参议员Thom Tillis则质疑，如果这是一个“秘密协议”，如何让人认真对待。民主党方面，Chuck Schumer也要求特朗普政府公开协议细节，并立即向国会简报。Lindsey Graham虽然后来对签署MOU的短期稳定效果有所缓和，但他同样强调需要看到文本，并且国会需要审查和投票。这些反应说明，白宫尚未真正把国会纳入协议形成和执行过程。
其次是保守派安全政策圈直接提出违法问题。JINSA文章的核心逻辑非常清楚：第一，任何美伊核协议都必须在达成后五日内提交国会；第二，国会随后有30日审查期；第三，在审查期间不得向伊朗提供制裁豁免；第四，如果MOU确实要求美国财政部在签署后立即为伊朗原油出口及相关服务提供豁免，那么这一安排就可能直接违反INARA。JINSA还特别强调，MOU被称为“memorandum of understanding”并不能改变其性质，因为INARA明文覆盖任何形式的政治承诺和非法律拘束性安排。
再次，主流媒体也已经将问题聚焦到INARA。路透社报道称，白宫已经向国会发送MOU文本，文件带有美伊双方签名，并由巴基斯坦作为见证和调停方签署。媒体同时注意到，协议中涉及停止军事行动、解除海上封锁、保障霍尔木兹商船通行以及60天内谈判最终协议等安排。此前路透社还报道称，伊朗方面披露的协议草案包括美国对伊朗石油制裁豁免、冻结资产释放以及核计划限制。换言之，媒体已经将“核安排”与“制裁减免”作为同一份MOU的核心内容处理，这恰恰是INARA最关注的组合。
最后，美国法律界也出现了支持MOU但承认INARA障碍的声音。Just Security刊登的文章主张废除或修改INARA，以便让美伊MOU能够继续推进。作者Tess Bridgeman曾在奥巴马政府担任法律顾问，她的立场是支持外交解决、反对让INARA阻断MOU；但她的论证恰恰承认，INARA确实适用于这份新的MOU以及未来可能达成的最终协议。《半岛电视台》报道中还提到，哈佛法学院教授、前小布什政府法律顾问Jack Goldsmith也认为，该MOU应触发INARA审查，并且特朗普承诺“立即”解除伊朗石油行业制裁，看起来与INARA发生冲突。也就是说，反对MOU的人说它违法，支持MOU的人说应当废除INARA以免违法，这反过来也说明INARA已经成为这份协议绕不开的制度障碍。
因此，判断这份MOU的美国国内法风险，不能停留在“美国政客又在吵架”的层面。这里存在真实的法条结构、真实的程序限制和真实的权力边界。特朗普签署MOU本身未必当然违法；白宫向国会提交文本，甚至可以被理解为其正在尝试履行INARA程序。但如果美国财政部在国会审查完成之前，依据MOU第10条、第11条实际发布涉及国会法定制裁的豁免、许可或资产解冻授权，那就会产生严重的美国国内法争议。真正的法律雷区不是“签署”，而是“立即执行”。

四、特朗普可以签字，但美国法律系统未必放行

这件事最值得玩味的地方在于，美国政府不公开完整签字文本，并不能真正规避INARA。
INARA关注的不是白宫官网有没有发布PDF，而是美国是否已经达成了与伊朗核计划有关、包含美国行动承诺的协议；是否按照法律要求向国会提交协议及相关材料；是否在国会审查期间依据协议提供法定制裁 relief。只要协议已经达成，并且白宫已经向国会提交文本，国会审查问题就已经出现。如果OFAC进一步发布豁免，争议将从政治层面迅速进入可诉、可监督、可被国会调查的法律层面。不公开全文最多只能降低政治曝光，不能消除法律风险。
这也再次说明，美国总统的行政权并不是无限的。前不久，美国最高法院在IEEPA关税案中已经明确否定了特朗普政府依据《国际紧急经济权力法》单方面征收关税的做法，核心理由是IEEPA并未授权总统征收关税，而征税和关税权力属于国会的重要权限。在对伊动武问题上，美国国会也不断通过战争权力决议向白宫施压，众议院甚至已经通过要求停止对伊军事行动的战争权力决议，参议院也多次就限制对伊军事行动进行程序性投票。虽然这些决议在实际生效上仍受政治程序、两院协调和总统否决等因素限制，但它们已经把总统对外用兵重新拉回了国会程序。
现在轮到这份美伊MOU了。特朗普可以宣布自己结束了战争，可以签署MOU，可以让伊朗承诺不获得核武器，也可以对外宣称美国将解除制裁。但是，只要这个协议涉及伊朗核计划和国会法定制裁，INARA就会把国会重新拉回桌面。特朗普越是承诺“立即”豁免原油贸易、银行、保险和运输服务，越容易触发INARA关于审查期内不得提供法定制裁 豁免的限制。
这就是美国制度最现实的一面：总统负责交易，国会负责设限，法院负责划线。所谓“三权分立”并不只是教科书上的制度装饰，而会实实在在地卡住一个总统的关税、战争和外交协议。它可以防止总统滥权，也可以让美国对外承诺变得反复、脆弱和不可靠；它可以被解释为权力制衡，也可以被解释为政策内耗。至于这是好是坏，自然见仁见智。
但对伊朗而言，这无疑是一个巨大的信任问题。伊朗当然会问：美国总统今天签下来的东西，明天会不会被国会拖住？后天会不会被法院限制？下一任总统会不会再次退出？这正是JCPOA当年失败后留下的制度创伤，也是这次MOU试图通过安理会机制修补却仍然无法彻底解决的问题。
对中国和中国企业而言，这件事同样值得高度关注。美国内部围绕MOU、战争权、IEEPA和INARA的持续拉扯，当然会削弱美国对外承诺的稳定性，也会暴露美国制度运行中的内耗。但更重要的启示是：不能只看白宫声明、总统签字或媒体披露文本，而必须看OFAC是否发布明确许可、国会审查是否完成、SDN清单是否调整、次级制裁是否暂停、银行和保险机构是否真正恢复承做。美国总统签字，不等于美国法律系统放行；美国政府承诺解除制裁，也不等于国际能源公司和金融机构马上可以放心进场。
所以，特朗普太难了。不是因为他不会交易，而是因为美国总统的交易并不自动等于美国法律系统的同意。对伊朗如此，对全球企业也是如此。