习近平总书记说，探索浩瀚宇宙，建设航天强国，是我们不懈追求的航天梦。经过七十年的发展，我国航天事业从无到有、从有到强，取得了举世瞩目的成就。但与此不相匹配的是，中国仍是世界上少数几个没有航天基本法的航天大国，这显然已不能很好地适应商业航天的发展，亟待通过法治手段保障商业航天投资者和运营者的合法权益。为此，我们可以搁置《航天法》立法争议，通过制定《商业航天条例》为商业航天发展明确基本的法律原则和法律制度。
本文刊发于《环球财经》2026年5月刊
一、中国航天事业取得举世瞩目成就
2026年是中国航天事业创建70周年。70年来，在中国共产党的领导下，在一代又一代中国航天人的努力奋斗下，中国航天事业取得了举世瞩目的辉煌成就，商业航天的促进作用也逐步显现出来。
（一）运载火箭领域成就斐然
火箭的能力有多大，航天的舞台就有多大。自1970年4月24日“长征一号”运载火箭首次发射成功以来，长征系列运载火箭先后将近1400个航天器送入太空，经历了由常温推进剂到低温推进剂、由末级一次启动到多次启动、从串联到并联、从一箭单星到一箭多星、从载物到载人的技术跨越。在发射频率上，长征系列运载火箭迅速提升，六度完成“百次发射”，分别用时37年、7年、4年、2年9个月、2年、1年10个月，反映出我国航天事业的高速发展。同时，我国商业火箭近年来也蓬勃发展，谷神星、朱雀二号等多款火箭成功发射，同时实现陆射、海射、一箭多星，可重复使用技术取得突破，形成国家队与商业力量协同发展的良好格局。
（二）人造卫星事业发展迅速
卫星是天地信息交互的枢纽，是太空应用的核心载体。我国人造卫星事业成就日新月异，自1970年东方红一号发射以来，已在通信、导航和遥感领域累计发射两千颗卫星，用途覆盖试验、科学、应用三大类。墨子号量子卫星、北斗导航系统、风云气象卫星、高分遥感卫星等技术领先，深入服务于科研、民生与国防，部分成果达到世界第一水平。在卫星制造“国家队”之外，近年来商业航天崛起，2025年全年入轨商业卫星311颗，占我国全年入轨卫星总数84%。银河航天、长光卫星、时空道宇等企业批量研制低轨卫星，吉林一号组网超144颗、吉利星座全球覆盖，大幅提升效率、降低成本，形成 “国家队引领、民企协同”的繁荣格局。
（三）载人航天实现跨越式发展
载人航天是航天事业的北斗星，指引着航天探索的航向与高度。中国已成功发射22艘神舟载人飞船、9艘天舟货运飞船，建成三舱段空间站，实现28名航天员44人次飞天。飞船与空间站直接达到世界第三代水平，搭载柔性太阳翼、机械臂等先进技术，应用效益突出。天舟载货比53%，居世界第一，天舟五号创两小时快速交会对接世界纪录；神舟十九号航天员单次出舱9小时刷新世界纪录，未来还将实现载人登月并建设月球科研站。 此外，中科宇航等商业企业在商业载人飞船、亚轨道载人飞行等领域已取得里程碑式技术突破，成为国家队之外的重要力量。
（四）空间探测取得重大突破
中国已成功实施七次嫦娥系列月球探测任务，在国际上率先实现月球背面软着陆巡视探测与月球采样返回，获取了一批具有重大科学价值的原创性成果。 天问一号任务实现人类航天史上首次单次发射完成火星环绕、着陆与巡视探测，天问二号成功发射，将开展小天体伴飞及采样返回探测。未来，中国将稳步推进月球科研站建设，实施火星采样返回、木星及更远深空探测等重大工程，持续提升深空探索能力。其中，商业航天企业将在太空资源开发利用、太空环境监测探测、空间碎片监测预警与减缓清除等新兴领域创新商业模式，发展新兴业态。
二、国家已启动商业航天体制建设及政策促进
加快建设航天强国，已经明确写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》。商业航天作为国家航天事业的重要补充、重要力量、重要组成部分，将在航天强国建设中发挥着不可替代的作用。对此，国家已经制定了专门的政策文件促进商业航天高质量发展，并启动商业航天体制建设以保障这些政策措施的贯彻落实。
（一）发布商业航天政策文件
中国已颁布系列政策文件，推进商业航天产业的高质量发展。商业航天在2023年中央经济工作会议上被纳入“若干战略性新兴产业”，在2024年国务院政府工作报告中被定位为“新增长引擎”。2025年国务院政府工作报告在“培育壮大新兴产业、未来产业”部分提到商业航天，进一步将其上升为重点支持的战略性新兴产业。2025年3月，国防科工局发布《关于促进商业航天测控规范有序发展的通知》，就商业航天测控的站网建设、技术规范、安全管理、支持发展等方面作了明确规定，以推动商业航天测控规范、有序、健康、高质量发展；同年7月，国家航天局发布《关于加强商业航天项目质量监督管理工作的通知》，专门规范商业航天项目质量监督管理有关事项，以提升商业航天项目质量水平，推进商业航天质量管理规范化，促进商业航天有序发展。
2025年11月，国家航天局印发《国家航天局推进商业航天高质量安全发展行动计划（2025—2027年）》（以下简称《计划》），标志着我国历史上在商业航天领域的第一项专项政策文件的诞生。《计划》要求将商业航天纳入国家航天发展总体布局，营造公开透明、公平公正的政策法规环境，推动资源配置优化和发展效率提升，推进航天供给侧结构性改革，完善产业生态，加快形成航天新质生产力，实现航天发展效能整体提升，有力支撑航天强国建设。同时，《计划》提出，到2027年，商业航天产业生态高效协同，科研生产安全有序，产业规模显著壮大，创新创造活力显著增强，资源能力实现统筹建设和高效利用，行业治理能力显著提升，基本实现商业航天高质量发展。
（二）成立专门的商业航天司
为将《计划》真正地落地实施，将各项措施“落到具体人、具体岗”，国家航天局在《计划》印发后不久，对外宣布已设立商业航天产业专职监管机构——商业航天司。与2024年底国家发展改革委新设“低空经济发展司”的背景和目的类似，国家航天局设立商业航天司旨在开展商业航天领域政策研究、项目管理、重大事项组织协调、安全监管等工作，对商业航天这一重点领域适度加强统筹和行业管理能力。
长期以来，中国商业航天产业面临着较为复杂的监管版图，职能分散于国防科工局（国家航天局）、工信部其他直属单位等多个部门。以卫星产业为例，国防科工局（国家航天局）作为民用卫星发射主管部门，主抓卫星工程统筹及发射审批；工信部下属的信息通信发展司、信息通信管理局和无线电管理局，则分别负责网络建设政策、市场准入与设备进网以及卫星轨道频率协调等。这种多部门并行的管理模式，随着商业航天企业数量增长和发射任务频率加密，审批流程繁琐、标准不一、协调难度大等问题日益凸显。
商业航天司的成立将有效整合多部门相关职能，卫星产业发展有望在更高层面实现统筹协调，商业航天发射审批、卫星运营牌照发放等关键环节的推进效率也有望进一步提升。 这被业界视为国家从体制机制层面破解商业航天复杂监管现状、推动产业向规范化、规模化转型的关键信号。未来，国家航天局将立足商业航天产业化发展的新阶段，坚持创新驱动、协同融合、安全发展，锻造产业链核心竞争力，构建产业链发展新生态，持续优化商业航天发展政策环境，筑牢产业链发展底线红线，不断凝聚产业链发展合力，提升商业航天发展质效。
三、推进商业航天发展还需加强法治保障
体制建设及政策促进是中国商业航天高质量发展的起步措施，但要为商业航天行稳致远、实现高质量安全发展提供根本制度保障，必须通过法治手段实现。为此，《计划》明确要求坚持法治思维，确保安全有序，加快推进国家航天法立法，明确商业航天在国家航天发展中的地位作用，保障商业航天健康可持续发展。
（一）非法治的管理模式难以适应商业航天时代
在很长一段时间内，中国航天事业发展深入贯彻“集中力量办大事”的举国体制优势，在国营航天的体系内通过“红头文件”进行任务分配和资产调配，形成内部循环。但在商业航天迅速崛起的背景下，该种模式已经不可持续。与国营航天不同，商业航天发展源动力为民间资本，独立于国有资产体系之外，两者不能也不允许进行调配。另外，商业航天本质上具有逐利性，必须在市场上进行充分竞争，与国营航天的公益性和内部性形成鲜明对比，而且两者的利益有时也存在矛盾和冲突。在商业模式下，通过“红头文件”进行宏观调控，已经无法满足市场主体的资产和运营安全需求，必须通过法律的形式将行政许可、资产处置、投资融资、法律责任等涉及商业企业核心利益的方面予以固定下来。比如，必须针对商业航天建立完备的发射许可和运营许可制度，管理机构必须在法定的期限内对是否授予许可作出明确的答复，如果不授予许可，必须说明理由。再比如，在商业航天企业与有关管理机构产生争议时，必须通过立法建立齐全的行政救济手段，必须通过细致的法律条文“定分止争”。
（二）航天强国在商业航天法治建设方面取得经验和成效
中美两国在全球航天领域构成主要竞争格局，而美国自始至终重视商业航天法治建设。1958年，美国通过《国家航空航天法》，创建美国国家航空航天局，作为民用机构监管美国航天活动。经过几十年的发展，美国在1984年通过《商业航天发射法》，授权商业航天运输办公室（AST）监督、授权和管理发射及再入飞行器活动，同时鼓励私营部门参与商业航天发射和再入，包括载人任务。1992年，美国通过《商业航天发射法修正案》以适应行业发展，2010年将相关条款编入《美国法典》第51编“国家商业航天项目”，强调商业航天的法律地位。2015年，美国颁布《美国商业航天发射竞争法》，延长限制政府对商业航天飞行参与者实施安全监管的期限，完善政府对第三方损失的赔偿制度，保护商业航天初创企业。在此后的时间里，美国政府围绕商业航天展开了一系列战略部署，包括《商业航天战略》《促进商业航天产业竞争》行政令等政策文件，明确表达对商业航天产业发展的支持和促进，为美国商业航天企业创造更有利的市场环境。
正因美国完备的航天法治保障，美国先后涌现蓝色起源、SpaceX、塞拉空间等独角兽企业，导致中美在商业航天领域的差距在持续加大。据有关数据统计，在2025年的航天竞赛中，美国的航天发射次数和卫星制造数量均遥遥领先，位居世界第一。 比如，在卫星互联网领域，目前美国“星链”在轨运行的卫星数量超过万颗，其卫星互联网服务获得了千万活跃用户，覆盖全球160个国家和地区。2025年全年，“星链”新增活跃用户数量达460万。2026年1月，美国联邦通信委员会（FCC）批准SpaceX部署7500颗第二代星链卫星，使星座获批总数达到1.5万颗。
（三）航天法治建设滞缓阻碍商业航天新时代进展
中国是负责任的航天大国，先后加入1967年《关于各国探索和利用包括月球与其他天体在内外层空间活动的原则条约》（简称《外空条约》）、1968年《关于援救航天员、送回航天员及送回射入外空之物体之协定》（简称《营救协定》）、1972年《外空物体所造成损害之国际责任公约》（简称《责任公约》）、1975年《关于登记射入外层空间物体的公约》（简称《登记公约》）。 为了履行上述公约义务，中国自2000年起开始建立航天规范体系，相继出台《空间物体登记管理办法》《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》等部门规章，在一定程度上推动了中国航天事业的法治建设。
但这两部法律文件位阶较低且适用范围仅限于空间物体登记和民用航天发射许可，无法从整体上规范中国航天活动的发展。因此，中国急需一部航天基本法来确定中国航天活动所应遵循的基本法律制度。早在2013年中国就已将《中华人民共和国航天法》（简称《航天法》）列入第十二届全国人大常委会三类立法项目（调研论证类），并在2015年正式启动航天法论证起草工作。尽管2018年《航天法》升格为第十三届全国人大常委会二类立法项目（条件成熟时提请审议），并在2023年将《航天法》继续列为第十四届全国人大常委会二类立法项目，全国人大代表、航天领域院士专家、各有关组织持续呼吁加快推进国家航天立法，但截至今天，《航天法》仍未公布草案，未征求公众意见，未提交常委会会议审议，何时出台更无从可知，这已经完全不能适应商业航天新时代，阻碍了中国航天事业发展。
四、专门立法可以保障商业航天高质量发展
《计划》明确要求加快推进航天法立法，并聚焦商业航天定位、发射许可、空间碎片防护等重点领域配套法规建设。但不可否认的是，航天立法在当前面临着双重窘境：一方面，中国商业航天发展确实急需法治保障；另一方面，中国航天基本法（《航天法》）在短期内很难获得通过。为此，只有搁置《航天法》立法争议，推动商业航天专门立法，才能解决商业航天高质量发展的法治之需。
（一）商业航天专门立法的推进路径
作为战略性新兴产业的典型代表，航空航天在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》等政策文件中经常被并列提起。在立法层面，航天立法也完全可以借鉴航空立法的教训和经验进行破题。早在1995年，中国就已经通过民用航空活动基本法《中华人民共和国民用航空法》（简称《民用航空法》），并以此为依据形成了完备的民航法律体系，包括12部行政法规和100余部部门规章，保障中国跻身全球民航大国之列，航空人口数量居全球第一。中国民航法治建设之所以取得如此大成绩，是因为《民用航空法》是“民用”航空法，而非《航空法》，其适用对象只聚焦在民用航空活动，不涉及军事航空活动，在立法的过程中不需要协调军民航利益。与《航天法》相似，《中华人民共和国航空法》（简称《航空法》）早在2014年就已经列入国务院立法工作计划（研究项目），但直到今天也未公布《航空法》草案，关键原因之一就是《航空法》必须协调军民航空活动利益。
鉴于此，航天立法可借鉴航空领域先制定《民用航空法》的经验，搁置《航天法》立法争议，全面推进商业航天领域的专门立法。考虑到法律的制定一般需经过超长时期的论证和制定程序，可以考虑将上述专门立法的层级限定在行政法规层面，由国家航天局商业航天司牵头推进，将名称确定为《商业航天条例》，为中国商业航天发展明确基本的法律原则和法律制度，保障商业航天的高质量发展。后续根据《商业航天条例》的实施效果，对有关条文做动态调整，并将成熟的做法原则化，上升为未来《航天法》关于商业航天管理的统领性内容。
（二）《商业航天条例》的整体定位
在位阶上，《商业航天条例》应当定位为未来《航天法》的下位法，但同时也是《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》《空间物体登记管理办法》等现行部门规章以及未来制定的商业航天其他领域部门规章的上位法。
在内容上，《商业航天条例》应当明确商业航天在国家航天发展中的地位作用，并针对空间碎片减缓与防护、特定航天产品及技术出口项目审批、航天国际合作、航天发射许可管理、空间物体登记管理、空间科学数据开放共享、月球及其他天体保护、太空交通管理、航天发射场管理等重点领域做出原则性规定，为各领域出台具体实施办法提供立法依据。
《商业航天条例》的立法宗旨应当确立为促进商业航天发展，保护商业航天主体权益。为此，《商业航天条例》应当通过制度设计，简化商业航天市场准入机制，建立清晰的航天资产物权制度，推动具有竞争力的商业航天产品角逐全球市场竞争，并落实商业航天活动损害赔偿责任和保险制度，保障商业航天产业的长期可持续发展，实现航天发展效能整体提升，有力支撑航天强国建设。
（三）《商业航天条例》的框架设计
基于《商业航天条例》的整体定位，建议《商业航天条例》应当重点规范以下内容：
1. 商业航天行政许可制度。开展商业航天活动具有一定行政审批门槛：在准入与资质方面，商业航天企业根据业务需要获取武器装备科研生产许可证、武器装备承制单位资格认证、安全生产许可、无线电台执照等审批；在火箭发射环节，商业航天企业需要获得民用航天发射项目许可、发射场使用许可等发射审批；在卫星运营环节，商业航天企业需要获得卫星研制生产许可、卫星频率与轨道资源许可、卫星通信业务许可等审批。每一个审批环节不通过或时间迟延，都有可能拖垮一个商业航天企业，《商业航天条例》必须对行政许可的类型、审批机关、许可条件、审批期限等内容进行明确规定。
2. 商业航天资产的物权制度。与国营航天不同，商业航天企业具有强烈的投融资需求，而这必须针对商业航天资产建立起完备的物权制度。首先，必须通过立法确定卫星、火箭等航天器的所有权制度，做到产权明晰。中国是1974年《登记公约》的缔约国，该公约要求“发射国在发射一个外空物体进入或越出地球轨道时，应以登入其所需保持的适当登记册的方式登记该外空物体。”基于此项条约义务，中国在2011年颁布《空间物体登记管理办法》，建立起空间物体（航天器）登记制度。但该种登记制度是否可以用来确认航天器的所有权，还是仅限定用于对航天器的国籍识别，《商业航天条例》必须予以明确。其次，必须通过立法确定航天资产的抵押权、留置权、优先权等担保物权制度。商业航天企业的主要资产是卫星或火箭。比如，SpaceX的主要资产就是其在轨运行的近万颗卫星和其制造的可重复使用运载火箭。在投融资的过程中，投资人或债权人需要通过设定抵押权等担保利益确保投资或债权安全，在涉及跨国投资或融资时，还必须通过《开普敦公约》等类似国际条约进行保护。因此，《商业航天条例》应当规定航天资产担保物权制度，以盘活商业航天的投融资活动。
3. 商业航天技术和产品贸易制度。中国商业航天企业需要角逐全球航天市场，也需要吸收其他国家先进航天技术或产品。但航天技术和产品一般具有军民两用性，各国或多或少对航天技术和产品贸易做出一定限制。比如，美国就根据其国会通过的“沃尔夫条款”禁止美国航天主体与中国进行任何形式的航天合作。对此，《商业航天条例》应当对航天技术和产品的进出口管制进行规定，明确哪些类型物项允许出口，哪些类型物项基于国家安全需要禁止出口。但考虑到商业航天的商业运营属性，《商业航天条例》应当在整体上鼓励我国商业航天企业将成熟的航天技术和产品予以出口，抢占全球航天市场份额。
4. 商业航天活动责任和保险制度。中国是1967年《外空条约》和1972年《责任公约》的缔约国，这两部条约确立了航天活动的国家责任制度，规定“各缔约国对其（不论是政府部门，还是非政府的团体组织）在外层空间（包括月球和其他天体）所从事的活动，要承担国际责任。”这意味着，即使是中国商业航天企业所开展的航天活动，在给其他缔约国国民造成损害时，也必须由中国政府承担赔偿责任，这混淆了中国政府和市场主体的责任。面临这种国家责任，世界上主要航天国家的立法都要求最终由市场主体承担责任。比如，2008年《法国空间活动法》要求航天经营者必须单独承担对第三人造成的损害赔偿责任，如果这些责任根据1967年《外空条约》由法国政府承担，则法国政府对此具有向航天经营者追偿的权利。同时，为了尽量保护航天经营者的可持续发展，该法还要求航天经营者必须购买一定数额的强制责任保险或具有其他经有权机关认可的财产担保。因此，《商业航天条例》应当明确中国政府代替市场主体承担赔偿责任时的追偿权，应当成立跨部门商业航天损害赔偿监管服务机制，并通过商业航天活动投保第三方责任险及其他商业险，落实空间物体所有者、发射商、运营商等的赔偿责任。
（作者孔得建系中国政法大学国际法学院副教授、新疆政法学院法学院副院长；同鑫系新疆政法学院法学院讲师）
研究所简介
国际技术经济研究所（IITE）成立于1985年11月，是隶属于国务院发展研究中心的非营利性研究机构，主要职能是研究我国经济、科技社会发展中的重大政策性、战略性、前瞻性问题，跟踪和分析世界科技、经济发展态势，为中央和有关部委提供决策咨询服务。“全球技术地图”为国际技术经济研究所官方微信账号，致力于向公众传递前沿技术资讯和科技创新洞见。
地址：北京市海淀区小南庄20号楼A座
电话：010-82635522
微信：iite_er