图源：《帝国与联邦史杂志》
中国人民大学国际关系学院王召东副教授作为独立作者的英文文章《从“忽视”到“妥协”：麦克马洪线与英国对西藏政策的困境，1914—1947》（From Neglect to Compromise: The McMahon Line and the Dilemma of British Policy towards Tibet, 1914-1947）近期在英文学术期刊Journal of Imperial and Commonwealth History发表，该刊为英帝国史和英联邦史研究的权威期刊，A&HCI来源期刊（Q1）。
论文旨在研究一个长期被学术界忽视的问题，即英国对西藏的缓冲区政策与其“麦克马洪线”政策之间的内在矛盾，以及英帝国内部部门分歧如何影响其“麦克马洪线”政策的形成与演变，并由此揭示“麦克马洪线”的双重非法性。第一重非法性在于，1914年西藏地方与英国签订的《西姆拉条约》及所谓“边界换文”本身即不具合法性，英国政府对此十分清楚，也了解其在该问题上与西藏地方之间存在的争议。第二重非法性在于，在非法划定所谓“麦克马洪线”后的相当长时期内，英国既未对我国藏南地区实施有效控制，也未公开提出明确的外交主张。厘清这些历史事实，有助于进一步认识中印边界东段争端的历史根源。
一、英国“麦克马洪线”政策的演变
（1914-1947）
文章认为，1914年非法划定“麦克马洪线后，英国围绕“麦克马洪线”的政策大体可分为三个阶段：“忽视阶段”（1914-1935年）、“试探行动阶段”（1936-1942年）和“强化控制阶段”（1943-1947年）。在第一个阶段，由于《西姆拉条约》及边界换文的合法性存在争议，英国既未公开“麦克马洪线”，也未在其以南地区实施有效管辖，在外交与行政层面呈现出“双忽略”的状态。事实上，在这一时期，英国并未将藏南地区视为自身领土，这集中体现在其对噶厦政府在该地区扩大管辖权的默许态度上。
在第二阶段，中国国民政府推动通过设立西康省来强化对藏区的行政主张，使英国对东喜马拉雅的安全形势产生警觉，同时也意识到西藏在达旺等多地仍保持实际控制。在此背景下，英国采取有限而审慎的行动：通过修订1929年版《艾奇逊条约集》等方式低调公布“麦克马洪线”，派遣古德（Basil Gould）赴拉萨寻求确认但未获成功，并开展如1938年莱特富特（G. S. Lightfoot）赴达旺的侦查活动等。然而，出于维护英藏关系的考虑，这一阶段英国的行动主要以摸清情况、遏制噶厦政府进一步扩大征税范围和行政管辖为目标。
在第三阶段，二战背景下，英国判断战后中国极可能恢复对西藏的治理。鉴于“麦克马洪线”的合法性存疑以及该地区仍处于西藏的实际管辖之下，英方认为有必要提前巩固东段边界。在此背景下，英国设立“东北边境特区”（NEFA），下分若干子管区，加强军事巡逻并设立前沿哨所，如瓦弄、德让宗等，同时阻止西藏方面继续征税，逐步确立管辖权威。与此同时，为避免与西藏关系完全恶化，英国决定不占领噶厦政府最为关切的达旺地区，并连续派出代表团赴拉萨游说，表示可就“麦克马洪线”作出一定妥协，但均遭西藏方面拒绝。
综上，文章认为，“麦克马洪线”不仅在条约依据上不具合法性，而且在实际治理层面，1914—1947年间英国对其处理长期呈现出“被忽视”与“可妥协”的特征。它并非一条性质明确、界定清晰并受到有效控制的主权边界。这一历史事实，与后来印度政府所宣称东段边界“由自然界定、经历史确认并为国际法所神圣化”（defined by nature, confirmed by history and sanctified by the laws of nation）的叙述完全相悖。
二、英国忽视和妥协“麦克马洪线”的动因
英国的忽视与妥协，主要源于其“麦克马洪线”政策受到两重关键因素的制约：一是英国“缓冲带战略”在西藏本部与藏南地区之间所内含的结构性矛盾；二是伦敦、新德里与阿萨姆地方当局之间在政策取向与执行层面的分歧。
前者主要指，英国既试图将西藏塑造成亲英的“缓冲国”，又意图侵占西藏所主张的藏南地区，二者之间存在难以调和的内在矛盾。因此，在不存在大国威胁的情况下（主要指俄国和中国），英国并未将“麦克马洪线”视为一条边界，而只是将其置于“多层疆界体系”中的一环，处于被忽视的状态。只有当外部大国被英国认定为构成严重威胁，进而使西藏这一“缓冲国”面临丧失风险时，英国才将“麦克马洪线”视作边界加以强调，但仍保留妥协的空间。关于这一机制，作者已在2025年发表的“多层疆界体系”（“The Multi-Layered Frontier System”）一文中，从英属印度的西部、西北部、北部与东北部四个方向作出系统论证。（参见作者《Neither boundary nor frontiers: The multi-layered frontier system of colonial British India and its post-colonial aftermaths》, Journal of Historical Geography 90 (2025), pp. 186-198.）
后者主要是指，在侵占中国藏南领土问题上，伦敦、新德里与阿萨姆地方当局呈现出强度不一的政策立场。阿萨姆政府态度最为强硬，主张实施全面控制；英印政府，即新德里，则出于维护英藏关系的考虑，倾向于谨慎行事；伦敦外交部的立场最为保守，不仅顾虑既有国际条约的约束，例如《英俄协约》中关于不干预西藏事务的承诺、英国在对华外交中始终承认中国对西藏“宗主权”的立场，以及《九国公约》中关于尊重中国主权独立与领土完整的规定，也担忧在华经济利益的安全，以及二战时期中美等国对帝国主义的谴责。因此，英国相关政策在激进推进与谨慎妥协之间反复摇摆。加之财政资源有限，许多行动最终半途而废。这种张力在政策演变的第二和第三阶段表现得尤为明显。