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在2026年全国两会上
“低空经济”连续三年
被写入政府工作报告
其定位从2024年的“新增长引擎”、
2025年的“新兴产业”
正式跃升为“新兴支柱产业”
据中国民航局预测
2035年，我国低空经济市场规模
有望突破3.5万亿元
随着低空经济应用场景不断拓展
各类安全隐患也随之显现
当前，低空经济的发展
面临哪些亟待破解的法律问题？
如何才能让低空经济
“飞得稳”“飞得好”？
“低空+”走进日常
湖北省秭归县屈原镇，秭归县检察院的检察官正在向农用无人机飞手详细了解无人机转运脐橙的作业情况、操作流程及安全隐患。（图片来源：受访者供图）
2026年是“十五五”开局之年。党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议提出，培育壮大新兴产业和未来产业，加快低空经济等战略性新兴产业集群发展。
低空经济，是以高度1000米（含）以下、部分地区可延伸至3000米高度范围的空域为核心，开展的各类开发、利用和保护低空空域的产业活动，以及相关活动的总和。2025年12月22日，国家发展改革委员会发布《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》，首次明确低空经济的概念定义与产业边界，即低空经济包括低空制造业、低空运营业、低空基建与信息服务业、低空配套业四大类产业。
全国人大代表、南京航空航天大学航空学院副院长王立峰接受《方圆》记者采访时表示，作为新质生产力的典型代表，低空经济融合航空、智能制造、新能源、人工智能等多学科先进技术，具有链条长、带动强、场景广的显著特征。
《中国低空经济发展指数报告（2025）》显示，低空经济的产业链条，涵盖了从上游关键技术研发与核心零部件制造，到中游各类低空航空器生产制造，再到下游多元应用场景开发运营的产业生态体系。发展低空经济有助于开展跨领域、跨行业合作，形成覆盖“研发—制造—运营—服务”的创新链产业链，并通过外溢效应带动传统产业转型升级，为经济增长注入新动能。
当下，“低空+”模式深度融入社会生产生活的多个领域。“低空+物流”缓解了地面交通压力，催生高效、便捷的新型物流业态；“低空+文旅”打造了低空观光、无人机表演等特色体验；“低空+救援”大幅提升应急响应效率，利用无人机快速抵达现场，增强救援处置能力。
在众多应用领域中，农林植保成为低空经济发展最为成熟的场景。
大疆农业与农民日报社联合发布的《农业无人机行业白皮书（2024/2025）》显示，截至2025年6月，全球农业无人机保有量达50万架，全球无人机作业累计节水约3.3亿吨、减少碳排放4258万吨。
大疆公司有关负责人向《方圆》记者表示，农业无人机作为低空经济在农业领域的典型应用，具有高效、精准、灵活等优势，又不受地形限制，不仅解放了生产力，更重塑了农业行业生态。
湖北省秭归县是著名的脐橙之乡，全县脐橙种植面积达40万亩，但秭归县境内山峦起伏，脐橙的采摘、运输一直是个难题。而农用无人机的普及，有效提升了脐橙的运输效率和作业安全性。一台无人机可以仅用不到两分钟的时间，完成载重85公斤的吊运任务，这一速度是人工效率的数十倍。除了吊运脐橙，农业无人机还在云南吊运香蕉，在四川吊运竹子，甚至还能在宁夏吊运草方格，成为治沙战役的关键利器。
“实际上，农业无人机已经可以应用在农作物生长的全流程。从浇水、施肥、授粉、除虫，到利用无人机实时监测农作物生长状况，实现精细化管理，再到使用无人机吊运农产品，农业无人机的广泛使用正逐渐改变着传统农业的生产方式，成为推动农业现代化进程的关键力量。”大疆公司有关负责人介绍道。
全国人大代表、西安科为航天科技集团董事长周曙光认为，国家对低空经济的定位为“新兴支柱产业”，这标志着低空经济成为支撑经济高质量发展的重要力量，迈入规模化、体系化发展的新阶段。但周曙光也表示，物流配送、应急救援、城市巡检等低空应用场景正从试点走向规模化应用，在应用过程中，仍存在“用不起、没处用、很难用”的问题。
对此，周曙光建议，未来要鼓励企业构建长远可持续的盈利模式，完善行业生态，培育市场需求，推动行业规范统一，实现设备、数据、场景的互联互通互认。
繁荣背后的隐忧
2026年2月，贵州省威宁彝族回族苗族自治县检察院公益诉讼检察部门的检察官正在贵州草海国家级自然保护区了解无人机拍摄候鸟的规范治理情况。（图片来源：受访者供图）
当低空经济逐步走进人们的日常生活，一些安全隐患也逐步暴露。
2024年初，秭归县检察院通过“益心为公”志愿服务平台发现，橙农们在使用农用无人机吊运橙子的过程中，发生多起电力损坏事故。秭归县检察院经深入调查发现，电力损坏事故频发是多重因素叠加的结果：农用无人机飞手培训不规范，农用无人机登记管理不规范，飞手对当地电力线路布局缺乏了解，作业环境不规范，等等。
而在贵州省威宁彝族回族苗族自治县，部分摄影爱好者在草海国家级自然保护区内使用无人机拍摄鸟类。无人机的近距离飞行，让来此休整、觅食的候鸟受到惊吓，对鸟类个体及种群构成多重、可证实的威胁。
经走访多部门及调取相关文件资料，威宁县检察院检察官助理虎尊丹发现，威宁县辖区内并未划设无人驾驶航空器管制空域。“按照相关规定，管制空域的具体范围由各级空中交通管理机构按照国家空中交通管理领导机构的规定确定，由设区的市级以上人民政府公布，民用航空管理部门和承担相应职责的单位发布航行情报。未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施无人驾驶航空器飞行活动。因此，县级单位无管制空域的划定和批准飞行申请的权力。”虎尊丹说道。
随着低空经济驶入快车道，空域管理的“痛点”日益凸显。“哪里能飞，哪里禁飞？在空域管理上，需要进行总体规划和区域协同。”王立峰强调，在航线规划、监管等方面，需要加快出台相关政策指引，从法律层面厘清各部门职责边界，建立起统一、科学、规范的管理流程和标准，让整个低空空域管理有法可依、有章可循。
目前，一架无人机想按照正规流程飞上天，需要先提出飞行活动申请，说明飞行用途、时间、高度和范围，经过管理机构安全评估和审批后，才能通过无人机厂商官方平台解除电子围栏，正常起飞。
然而，近年来，无人机“黑飞”现象（未经批准、未取得合法飞行资格或者未按照相关规定进行报备的飞行活动）频发。这些行为不同于上述案例，行为人并非出于无心之失，而是有意为之。
2025年年底，浙江省杭州市萧山区检察院办理了一起公然售卖无人机“解禁服务”的案例。案中，客户只需提供坐标，卖家便利用专业设备伪造地址对应的管理机构印章，制作虚假飞行审批单，向无人机厂商官方平台申请解除电子围栏。此案的“业务”范围横跨全国20余个省份，形成了一条完整的“黑飞”产业链。
而上海市浦东新区检察院检察官王虹，还看到了更深层的威胁。作为上海这座超大城市的核心承载区，浦东新区高楼林立，机场、港口设施密集。一旦无人机等设备被用于非法测绘、窥探，其采集的敏感地理信息数据被跨境运输，可能直接危及国家安全。
周曙光表示：“低空经济的发展需要始终紧扣‘安全’这个关键词。低空经济不能野蛮生长，要在安全监管的框架下有序起飞。当下，各类飞行活动各行其道，场景零星化，空域碎片化，航线不固定，设施不协同，信息数据不共享，安全运营难以保障。只有建立健全以安全监管为基础的规则体系，实现飞行器安全、基础设施协同、监管网络互联‘三位一体’，才能让低空经济‘飞得又稳又安全’。”
王立峰建议，应加快推动《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》配套规则落地，构建协调统一、接轨国际的低空经济标准体系，为低空经济安全健康发展提供制度保障。
大疆公司有关负责人也表示，大疆向来致力于为大众推广安全飞行意识，维护公共空域秩序，公司也呼吁广大飞手共同遵守作业规范，提高作业质量，守护行业生态。
法律适用与证据固定的双重挑战
面对纷繁复杂的法律问题，司法机关在办案中遭遇了前所未有的挑战。
首先是法律适用标准有待厘清。
2023年5月31日，国务院、中央军委公布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，这是我国首部专门针对无人机进行规制的行政法规，有力地推动了无人机的监管水平迈向新台阶。在此之后，我国又相继实施了两项部门规章——2023年12月，工业和信息化部公布的《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》；2024年1月，交通运输部公布的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》。2026年1月1日实施的新修订《中华人民共和国治安管理处罚法》首次在法律层面明确将无人机违规飞行列为妨害公共安全行为。《中华人民共和国刑法》针对航空安全也规定了专门的罪名，如劫持航空器罪、暴力危及飞行安全罪、重大飞行事故罪等。
王虹表示，现行刑法条文中针对航空领域的罪名，主要还是依据过去的航空产业状态而设，但这些法律概念能否直接适用于低空产品，实践中存在争议。她举例道：“小型飞机、eVTOL、无人机等是否属于刑法意义上的‘航空器’？相关操作人员是否属于‘航空人员’？这些问题直接关系到罪名适用。”
虎尊丹提到，当下用于规范无人机管理的规定里，对于从事无人机驾驶活动需要取得相关证照、由哪个部门负责颁发证照已作出规定，但对于如何办理相关证照并无更细的规定和说明，因此很多职能职责在基层并没有设立对应的部门，给基层的市场主体进行合规运营带来极大的不便。
“目前，低空经济领域的相关法律法规仍比较笼统，办案时常遇到难以确定监管部门的问题，各个部门既存在职能交叉，又可能存在监管空白，存在‘多头监管、无人负责’的问题。”虎尊丹说道。
再者是证据固定存在难度。
虎尊丹表示：“飞行行为具有即时性、移动性、数据化特点，涉无人机案件的证据多为电子数据、飞行轨迹等无形证据，基层司法机关因技术能力不足、取证规范缺失，面临‘取证难、固证难、认证难’的三重困境”。
王虹同样表示，大量关键证据以电子数据形态存在，且具有隐蔽性强、易被篡改、易灭失的特点。办案中需要及时提取和固定相关技术性数据，这对侦查取证的时效性、专业性都提出了较高要求。
综上，低空经济作为新兴业态，既面临法律法规滞后于产业实践的适用难题，也存在其技术属性带来的证据固定障碍。法律体系不完善、监管权责不清晰、取证固证难，已成为制约低空经济法治化治理的关键堵点。这些现实困境不仅影响涉低空经济案件的公正高效办理，更直接关系到产业合规发展、公共安全保障与国家利益维护，亟须通过完善立法、健全机制、强化专业履职予以破解。
编织低空“安全网”
某无人机品牌销售门店里展示的多款无人机。（摄影：方圆记者 张哲）
面对低空经济发展中的法治短板与司法办案难题，近年来，从地方探索到顶层设计，一系列创新举措正在落地，法治护航低空经济的路径正逐渐清晰。
秭归县检察院通过行政公益诉讼案件办理，向当地农业农村局制发检察建议，督促其履行监督管理职责。针对农用无人机监管存在的制度空白问题，秭归县农业农村局联合县公安局等五部门出台《秭归县农用无人驾驶航空器管理暂行办法》，对农用无人机管理进行了系统化、可操作化的制度设计，既明确了“谁来管”“管什么”，也回应了“怎么管好”。针对飞手无证操作、不规范作业引发安全事故的问题，秭归县人社部门开设了专项培训，有300余名飞手通过考核取得资质证书。
在督促行政机关依法履职的同时，威宁县检察院依托个案研究制定《威宁县人民检察院服务保障低空经济发展公益诉讼办案指引（试行）》（2026年3月），明确公益诉讼护航低空经济发展的办案范围、调查重点、监督方式等；联合威宁县法院研究制定《关于充分发挥司法保护职能护航低空经济高质量发展的实施意见》（2026年2月），在案件办理、纠纷化解、法治宣传等方面形成司法合力。
上海市浦东新区检察院则通过强化协同机制与专业能力建设，来应对司法实践中的办案挑战。一方面，浦东新区检察院与该区公安分局建立了相关机制，明确线索双向移送、重大案件提前介入、信息共享等协作规范，从机制上提升侦办效能。另一方面，浦东新区检察院组建了上海市首个低空经济检察办案团队，通过专业化、一体化履职，提升应对新型犯罪的能力。
此外，针对低空经济的发展高度依赖高端制造、新材料、人工智能等先进技术的特点，周曙光强调了知识产权保护的重要性。周曙光建议，检察机关要持续完善知识产权检察综合履职机制，协同刑事、民事、行政、公益诉讼检察力量，严厉打击侵犯核心技术专利等犯罪行为，强化民事行政检察监督，深化与市场监管、民航等部门的协作，依法平等保护各类创新主体，以法治护航低空经济规模化、商业化发展。
除了各地方在实践中的一步步探索，国家也在同时进行顶层设计。
2026年2月，国家市场监督管理总局等十部门发布《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，明确到2027年，基本建立低空经济标准体系；到2030年，低空经济领域标准超过300项，结构优化、先进合理、国际兼容的低空经济标准体系基本形成。同月，国家发展改革委、金融监管总局、中国民航局联合发布《关于推动低空保险高质量发展的实施意见》，明确到2027年，无人驾驶航空器责任保险强制投保制度初步建立。
“十五五”规划纲要在完善产业创新发展生态方面提到，提升低空空域管理精细化水平，加强适航审定能力建设，强化低空飞行安全保障，推进低空经济等新兴领域立法。
王虹认为，立法与技术创新的平衡，关键在于把握好“安全”与“发展”的关系。从维护国家安全和公共安全的角度出发，涉及国家安全和公共安全的立法应当加快，及时明确刑事法律红线，不能让法律的空白成为不法分子的可乘之机。与此同时，低空经济作为新兴产业，也需要适度的制度弹性来激发创新活力，对于产业促进、技术标准、商业模式等市场行为，可以结合实践发展逐步完善，给予市场主体一定的探索空间。
虎尊丹表示，立法工作的开展，应进行充分调研与实证分析，全面梳理现存问题，凝聚社会共识，待制度要件成熟、配套机制完善后方可启动正式立法。但在正式立法前，为厘清市场主体合规边界与司法机关职能行使时存在的困局，可以通过规范性文件授权等方式，先行明确监管主体与权责边界，以保障市场秩序稳定合规发展。
在法治框架下拓展应用场景、释放产业活力，是低空经济下一步实现高质量发展的关键方向。展望未来，王立峰认为低空经济潜力无限，应继续推动低空应用从政府端、企业端进一步向居民端拓展。“政府可以加强低空飞行在应急、医疗、消防等领域的应用，企业则可以在物流即时配送的基础上，探索城际、跨境客货航线。而在居民端，可以推动低空飞行在文旅消费领域的更多探索，让低空经济走进千门万户，融入百姓生活。”
从产业勃兴到规范治理，从技术突破到法治保障，低空经济的健康发展离不开全方位制度支撑。
“低空经济正走在一条正确的、蓬勃发展的道路上，这条路需要‘仰望星空’的战略规划，需要‘脚踏实地’的技术攻关，更需要‘完善健全’的法治保障，以及社会各方的积极参与。”王虹总结道，“检察履职的出发点和落脚点是让低空经济飞得高、飞得远、飞得稳。我们检察人的职责，就是在这条路上，用专业的履职，守护好低空经济必须穿越的那片‘安全空域’。”
（本文有删减，更多内容请关注《方圆》4月上期）