中信建投：IEEPA违宪裁决后，美国关税前景如何？

然而美国总统仍然可以通过其他法律授权对关税具有广泛的权力，这是由于三权分立系统支持总统和行政部门在外交事务上代表美国发言。

从法律层面看，Section 122行政令面临的最大挑战是“浮动汇率时代适用性”和“关税有效性”两大争议。

美国政府的核心策略是将122作为"桥梁"，在150天窗口内加速构建Section 301 + Section 232的永久性关税体系。

基本情境下，122条款到期后，我们预计特朗普政府仍将致力于将美国整体的实际有效关税维持在10%左右的水平，从而产生大约年均3000亿美元左右的关税收入。

一、裁决如何影响特朗普的关税权力

2026年2月20日，美国最高法院以6:3的投票结果，在Learning Resources, Inc. v. Trump一案中裁定总统特朗普依据《国际紧急经济权力法》(IEEPA)征收的全面关税违宪。

首席大法官罗伯茨的多数意见核心包括四个方面：

第一，IEEPA原文未提及关税。

第二，适用'重大问题原则'(Major Questions Doctrine)。

第三，宪法税权属于国会。

第四，IEEPA半个世纪的历史印证了这一解读。

这与我们在《美法院“叫停”关税的后续演绎》报告中所分析的一致，这次裁决是“行政权是否可以夺走国会财政权”的根本性宪政问题。

特朗普政府上台以来不断试图扩大行政权力，包括：质疑美联储等联邦机构的独立性、试图推翻1974年扣留控制法扩大行政对财政支出的支配权、恢复Schedule F行政令扩大行政部门的人事权。此前法院已裁决支持美联储独立地位，而此次美国最高法仍将倾向于限制行政部门不断扩权。

然而美国总统仍然可以通过其他法律授权对关税具有广泛的权力，这是由于三权分立系统支持总统和行政部门在外交事务上代表美国发言。

从法律上来看，美国关税存在两种授权。在国内经济政策范式下，贸易法属于国会管辖范围，财政“钱袋子”权力属于美国国会。但在外交范式下，贸易法是总统的职权范围，总统在外交事务上代表美国发言。

从历史发展来看，国内经济范式在十九世纪占主导地位，外交范式则从二十世纪中叶起占主导地位。因此美国总统对关税具有广泛的权力，除了IEEPA外，1974年贸易法122条款、以及232、301等条款，都能够授权特朗普对全球继续征收关税。

二、Section 122法律框架与风险

特朗普当日援引Section 122征收10%全球关税，但面临15%税率上限、150天时限、非歧视性要求等法律约束。IEEPA被裁定违宪后，特朗普政府迅速寻找替代法律工具。但没有任何单一替代工具能复制IEEPA的“无限制关税开关”——IEEPA此前允许总统不受税率上限、时间限制和程序要求的约束征收关税，这一独特优势已不复存在。

白宫行政令以经常账户逆差占GDP 4%、净国际投资头寸占GDP -90%为核心论据，但从学术上来看对此存在巨大争议，因而Section 122也可能面对新的法律挑战。

争议一：浮动汇率时代的适用性

1973年布雷顿森林体系崩溃后，主要货币转向浮动汇率制。在浮动汇率下，汇率会自动调整以平衡国际收支，理论上不存在传统意义上的国际收支危机。Section 122的设计是为了应对固定汇率制度下的国际收支危机。在自由浮动汇率的世界中，汇率变动本身就是均衡机制，不存在该法条所预设的那种"根本性国际收支问题"。

争议二：非歧视性要求与WTO合规

Section 122(a)明确要求：'根据本节实施的进口限制措施，应以平等和非歧视的方式适用于所有国家的进口。'这意味着总统不能针对特定国家征收差异化关税。

在WTO层面，GATT第XII条允许成员方在国际收支困难时实施临时进口限制，但同样要求非歧视性实施。白宫行政令对加拿大和墨西哥在USMCA框架下给予豁免，已构成对'非歧视性'原则的偏离。

即使Section 122本身通过了合宪性审查，白宫行政令中大量的产品豁免——关键矿产、能源、药品、电子产品、汽车、航空航天等——可能超出了该条款的授权范围。这些豁免实际上使关税成为一种产业政策工具，而非纠正国际收支逆差的临时手段。

（三）关税能否解决国际收支逆差

并不能。美国贸易逆差的根本原因是美国的储蓄不足以支撑其投资——关税无法改变这一基本等式。在IEEPA关税的一年实施期间，美国商品贸易逆差不降反增，2025年达到创纪录的1.2万亿美元，较2024年进一步扩大。中国占美国商品进口的份额确实从13%降至9%，但这些进口只是被转移到了越南、墨西哥、印度等第三国，而非回流为美国国内生产。

从法律层面看，Section 122行政令面临的最大挑战是“浮动汇率时代适用性”和“关税有效性”两大争议。如果联邦法院认定浮动汇率下不存在Section 122所预设的“根本性国际收支问题”，或者认定关税作为纠正国际收支逆差的工具缺乏经济学上的合理性，那么Section 122关税可能面临与IEEPA关税同样的命运。但相比IEEPA案胜诉难度更大，因为需要法院以经济学家的专业判断否定总统的事实认定。

美国政府的核心策略是将122作为"桥梁"，在150天窗口内加速构建Section 301 + Section 232的永久性关税体系。

三、替代关税方案下的各国关税前景展望

2025年美国新增关税从法律依据拆解来看，大部分来自IEEPA授权：其中芬太尼紧急关税贡献1.45个百分点（主要针对中国、墨西哥、加拿大），对等关税贡献5.12个百分点（覆盖全球主要贸易伙伴），两项合计6.5个百分点，占全部新增关税的70%。相比之下，基于Section 232的钢铝及汽车关税仅贡献2.85个百分点。短期内122关税替代IEEPA关税，导致有效关税率从11.6%略微降至10.9%（以15%的122税率计算，以10%的122税率计算则降至9.1%），降幅0.7（按10%计算则为2.5）个百分点。

分国别来看，中国关税下降最为显著——芬太尼关税（10pp）叠加对等关税（7.4pp）合计贡献约17.4个百分点，叠加15%的122关税，裁决后中国有效税率将从31.5%回落至约25.2%。欧盟和日本因对等关税分别贡献8.83pp和7.93pp，裁决后税率变化不大。加拿大和墨西哥分别下降1.4%和1.9%。

基本情境下，122条款到期后，我们预计特朗普政府仍将致力于将美国整体的实际有效关税维持在10%左右的水平，从而产生大约年均3000亿美元左右的关税收入，途径是通过301条款和232条款。

由于没有任何单一法律工具能替代IEEPA的"全球性、无上限、无限期"特征，关税体系将从"一键式"转向"拼凑式"，不确定性显著上升，但关税不会消失——只会换一套法律外衣。

美国贸易代表办公室称将对大多数主要贸易伙伴发起多项新的Section 301调查， 提到将继续推进巴西和中国的在审301调查。加拿大、墨西哥预计将继续推进USMCA审查程序处理，继续维持低关税税率。而已经与美国达成协议的国家和地区（合计占进口50%以上）：包括欧盟、日本、韩国、印度、英国、越南、马来西亚、印尼、泰国、中国台湾、澳大利亚、瑞士等，可能会被再次列为301调查对象，并可能对已经达成的贸易协定产生影响。

2026年2月20日，美国最高法院以6:3的投票结果，在Learning Resources, Inc. v. Trump一案中裁定总统特朗普依据《国际紧急经济权力法》(IEEPA)征收的全面关税违宪。这是IEEPA自1977年立法以来首次被用于征收关税，也是特朗普第二任期以来遭受的最重大法律挫败。

特朗普于2025年2月就任后，以芬太尼走私和贸易逆差构成'国家紧急状态'为由，援引IEEPA对中国、加拿大、墨西哥等多国征收关税，此后扩展至几乎所有贸易伙伴。多家美国企业随即提起诉讼，教育玩具公司Learning Resources成为领衔原告。同日，特朗普在新闻发布会上宣布将动用Section 122作为替代方案，签署行政令征收10%全球进口附加税，定于2月24日——国情咨文演讲当天——正式生效。

首席大法官罗伯茨的多数意见核心包括四个方面：

第一，IEEPA原文未提及关税。罗伯茨指出：在IEEPA详尽列举的总统权力清单中，没有任何地方提到关税(tariffs)或税(duties)这两个词。IEEPA授权总统'管制...进出口'(regulate importation or exportation)，但'管制'一词不能延伸解释为包含'征税'的权力。

第二，适用“重大问题原则”(Major Questions Doctrine)。罗伯茨写道：“总统声称拥有单方面征收无限金额、无限期限、无限范围关税的非凡权力。鉴于这一主张的广度、历史背景和宪法语境，他必须找到国会的明确授权才能行使这一权力。”他引用政府自己的数据——预计关税将在10年内减少4万亿美元国家赤字、相关国际协议价值15万亿美元——来证明这一案件的重大问题性质。

第三，宪法税权属于国会。罗伯茨引用建国历史：'认识到税权的独特重要性，且刚刚完成一场很大程度上由无代表纳税引发的革命，制宪者将唯有国会可以触及人民的钱包。'

第四，IEEPA半个世纪的历史印证了这一解读。在IEEPA半个世纪的存在中，没有任何总统援引该法征收过任何关税——更不用说如此规模和范围的关税。当国会授权关税权力时，一律使用明确的措辞并附带严格限制。

Gorsuch大法官（特朗普第一任期提名）撰写的协同意见，重点驳斥了'外交事务应给予总统尊重'的论点。他指出，如果这一逻辑成立，最高法院在West Virginia v. EPA (2022)案中就应当维持奥巴马的清洁能源计划，因为气候变化同样是国际议题。他还指出三位自由派大法官此次投票支持限制总统权力，但在涉及民主党总统越权的案件中持相反立场，暗示了一种“选择性的行政权力尊重"。

Kavanaugh大法官撰写的异议认为，IEEPA中'管制'一词的含义足够宽泛，可以涵盖关税权力，且总统在外交事务领域应享有更大的自由裁量权。

这与我们在《美法院“叫停”关税的后续演绎》报告中所写的一致，这次裁决是“行政权是否可以夺走国会财政权”的根本性宪政问题。

特朗普政府上台以来不断试图扩大行政权力，包括：质疑美联储等联邦机构的独立性、试图推翻1974年扣留控制法扩大行政对财政支出的支配权、恢复Schedule F行政令扩大行政部门的人事权。此前法院已裁决支持美联储独立地位，而此次美国最高法仍将倾向于限制行政部门不断扩权。

从法律上来看，美国关税存在两种授权。在国内经济政策范式下，贸易法属于国会管辖范围，财政“钱袋子”权力属于美国国会。但在外交范式下，贸易法是总统的职权范围，总统在外交事务上代表美国发言。

从历史发展来看，国内经济范式在十九世纪占主导地位，外交范式则从二十世纪中叶起占主导地位。因此美国总统对关税具有广泛的权力，除了IEEPA外，1974年贸易法122条款、以及232、301等条款，都能够授权特朗普对全球继续征收关税。

特朗普当日援引Section 122征收10%全球关税，但面临15%税率上限、150天时限、非歧视性要求等法律约束。IEEPA被裁定违宪后，特朗普政府迅速寻找替代法律工具。但没有任何单一替代工具能复制IEEPA的“无限制关税开关”——IEEPA此前允许总统不受税率上限、时间限制和程序要求的约束征收关税，这一独特优势已不复存在。除Section 122外，Section 232和Section 301是最主要的替代工具。

Section 122（19 U.S.C. §2132）是1974年《贸易法》的一部分，赋予总统在'根本性的国际收支问题'(fundamental international payments problems)出现时征收临时进口限制措施的权力。该条款明确规定三项适用条件：(1)存在大额且严重的国际收支逆差；(2)美元面临迫在眉睫的重大贬值；或(3)存在国际收支失衡需要与他国合作纠正。

该条款施加了严格的限制：关税附加税最高不超过15%（从价税）；有效期不超过150天，除非国会通过法案延期；必须以“平等和非歧视的方式”适用于所有国家。此外，总统必须考虑'合理价格下国内供给的不足、原材料进口的必要性、进口商品供给严重断裂的避免'等因素，以确定某些产品应予豁免。

Section 122是尼克松1971年进口附加税经验的产物。尼克松当年援引《1962年贸易扩展法》第338条征收10%进口附加税，但该条文本身并不直接授权附加税，国会随后通过Section 122将此权力明文化。然而，自1974年立法以来，Section 122从未被任何总统援引过。

白宫行政令以经常账户逆差占GDP 4%、净国际投资头寸占GDP -90%为核心论据，但从学术上来看对此存在巨大争议，因而Section 122也可能面对新的法律挑战。

Section 122的立法初衷植根于布雷顿森林体系末期的固定汇率制度。在固定汇率下，持续的贸易逆差会导致外汇储备枯竭，形成真正的'国际收支危机'。1971年尼克松冲击——暂停美元兑黄金的可兑换性——正是这一逻辑的经典案例。

然而，1973年布雷顿森林体系崩溃后，主要货币转向浮动汇率制。在浮动汇率下，汇率会自动调整以平衡国际收支，理论上不存在传统意义上的国际收支危机。Section 122的设计是为了应对固定汇率制度下的国际收支危机。在自由浮动汇率的世界中，汇率变动本身就是均衡机制，不存在该法条所预设的"根本性国际收支问题"。

Section 122(a)明确要求：“根据本节实施的进口限制措施，应以平等和非歧视的方式适用于所有国家的进口。”这意味着总统不能针对特定国家征收差异化关税。

在WTO层面，GATT第XII条允许成员方在国际收支困难时实施临时进口限制，但同样要求非歧视性实施。白宫行政令对加拿大和墨西哥在USMCA框架下给予豁免，已构成对'非歧视性'原则的偏离。

即使Section 122本身通过了合宪性审查，白宫行政令中大量的产品豁免——关键矿产、能源、药品、电子产品、汽车、航空航天等——可能超出了该条款的授权范围。这些豁免实际上使关税成为一种产业政策工具，而非纠正国际收支逆差的临时手段。

并不能。美国贸易逆差的根本原因是美国的储蓄不足以支撑其投资——关税无法改变这一基本等式。在IEEPA关税的一年实施期间，美国商品贸易逆差不降反增，2025年达到创纪录的1.2万亿美元，较2024年进一步扩大。中国占美国商品进口的份额确实从13%降至9%，但这些进口只是被转移到了越南、墨西哥、印度等第三国，而非回流为美国国内生产。

从法律层面看，Section 122行政令面临的最大挑战是“浮动汇率时代适用性”和“关税有效性”两大争议。如果联邦法院认定浮动汇率下不存在Section 122所预设的“根本性国际收支问题”，或者认定关税作为纠正国际收支逆差的工具缺乏经济学上的合理性，那么Section 122关税可能面临与IEEPA关税同样的命运。但相比IEEPA案胜诉难度更大，因为需要法院以经济学家的专业判断否定总统的事实认定。

美国政府的核心策略是将122作为"桥梁"，在150天窗口内加速构建Section 301 + Section 232的永久性关税体系。理论上存在"到期后重新宣布紧急状态、重启150天"的灰色操作空间，但这将引发严重的分权争议。

2025年美国新增关税从法律依据拆解来看，大部分来自IEEPA授权：其中芬太尼紧急关税贡献1.45个百分点（主要针对中国、墨西哥、加拿大），对等关税贡献5.12个百分点（覆盖全球主要贸易伙伴），两项合计6.5个百分点，占全部新增关税的70%。相比之下，基于Section 232的钢铝及汽车关税仅贡献2.85个百分点。短期内122关税替代IEEPA关税，导致有效关税率从11.6%略微降至10.9%（以15%的122税率计算，以10%的122税率计算则降至9.1%），降幅0.7（按10%计算则为2.5）个百分点。

分国别来看，中国关税下降最为显著——芬太尼关税（10pp）叠加对等关税（7.4pp）合计贡献约17.4个百分点，叠加15%的122关税，裁决后中国有效税率将从31.5%回落至约25.2%。欧盟和日本因对等关税分别贡献8.83pp和7.93pp，裁决后税率变化不大。加拿大和墨西哥分别下降1.4%和1.9%。

122条款到期后，我们预计特朗普政府仍将致力于将美国整体的实际有效关税维持在10%左右的水平，从而产生大约年均3000亿美元左右的关税收入，途径是通过301条款和232条款。

由于没有任何单一法律工具能替代IEEPA的"全球性、无上限、无限期"特征，关税体系将从"一键式"转向"拼凑式"，不确定性显著上升，但关税不会消失——只会换一套法律外衣。

美国贸易代表办公室称将对大多数主要贸易伙伴发起多项新的Section 301调查， 提到将继续推进巴西和中国的在审301调查。加拿大、墨西哥预计将继续推进USMCA审查程序处理，继续维持低关税税率。而已经与美国达成协议的国家和地区（合计占进口50%以上）：包括欧盟、日本、韩国、印度、英国、越南、马来西亚、印尼、泰国、中国台湾、澳大利亚、瑞士等，可能会被再次列为301调查对象，并可能对已经达成的贸易协定产生影响。

关税战进一步升级风险。Section 232/301调查可能导致更高税率的关税重新实施，抵消裁决的降温效果。

Section 122法律挑战失败风险。反之若法院认定白宫的国际收支问题论据成立，10%全球关税可能长期化。

退税执行不确定性。特朗普政府可能设置程序障碍延迟退税，导致1,600亿美元关税成本无法及时返还。

财政可持续性风险。裁决增加2.4万亿美元联邦债务，叠加减税法案可能进一步恶化债务/GDP比率。

全球贸易伙伴报复性关税风险。若Section 122被认定违反WTO，可能引发多边贸易争端升级。

周君芝：浙江大学经济学博士，现任中信建投证券首席宏观分析师。曾获2023年wind第11届金牌分析师宏观第一；2023年21世纪金牌分析师宏观第四；2023年第11届choice最佳分析师宏观第三。曾于2017-2020年连续四年荣获“新财富”宏观第一名（团队核心成员），2017-2020年连续四年荣获卖方分析师“水晶球”奖第一名（团队核心成员）。

蒋佳秀：中信建投宏观组研究员，主要覆盖海外宏观经济、政策和流动性。上海财经大学本科，北京大学硕士，此前曾在法国巴黎银行环球市场部和东北证券首席经济学家团队从事宏观研究工作。

证券研究报告名称：《IEEPA违宪裁决后，美国关税前景如何？》

对外发布时间：2026年2月25日

报告发布机构：中信建投证券股份有限公司 

本报告分析师： 

周君芝 SAC 编号:S1440524020001

蒋佳秀 SAC 编号:S1440525050001