2026年2月20日，美国最高法院以6比3的投票结果裁定特朗普的部分关税政策违法。多数大法官认为，尽管《国际紧急经济权力法》（IEEPA）赋予总统在国家紧急状态下实施经济制裁的广泛权力，但这些经济权力并不包括征收关税或增加任何形式的财政收入。首席大法官约翰·罗伯茨代表法院在裁决书中写道：“总统必须‘指出国会的明确授权’，才能证明其行使征收关税的权力是正当的。”
而特朗普就此表示，他仍然拥有继续行使对关税的广泛权力。他声称，“作为总统，我不需要向国会申请关税批准”，并且法院“无意中赋予了我……比裁决前更大的权力和力量”。2月20日，特朗普宣布将依据美国《1974年贸易法》第122条，在目前已经征收的常规关税基础上，额外对全球商品加征10%的关税。21日，特朗普又宣布“立即把10%全球关税税率提高到15%”。
征税权向来是美国宪政最核心的权力之一。美国最高法院和特朗普之间的对峙，为美国围绕征税权的三权博弈提供了最新案例。
绕税权博弈200年
美国建国之初就把税权给了国会。《美国宪法》第一条第八款明确规定：“国会有权征税、征收关税、规制对外贸易。”
从1789年美国第一个关税法案出台到1861年美国内战爆发，美国国会一直牢牢把控着征税权，总统及行政部门只是执行者。但这种状况在美国内战爆发后不得不改变。林肯上台时面对的情况是，联邦政府既无权加税筹措战争资金，也没有联邦银行可以借贷，甚至没有广泛发行的货币。与之相比，南方联盟两次筹集了巨额战争资金。
在这种情况下，共和党一方主导的国会授权林肯政府设立并征收累进所得税，发行国债和货币，解决了财政问题，北方也最终战胜了缺乏融资手段的南方。此后，美国从松散的联盟实体变身为真正意义上的国家，而行政部门也开始侵夺原属国会的税权。
典型案例就是1890年的《麦金莱关税法案》。麦金莱一直是特朗普效仿的对象。当时的背景是，美国内战结束后依然执行较高的“战时关税”。部分国会议员认为应当降低关税，加强对外经济联系。但时任联邦众议员麦金莱认为需要继续维持高关税以保护美国弱势产业。最终，美国国会通过了平均关税税率高达50%的《麦金莱关税法案》。而作为国会“投票交易”的一部分，关税法案后面附加了互惠原则，由此构建了美国关税“大棒”和互惠待遇“胡萝卜”两套贸易政策工具。麦金莱后来成为美国第25任总统，行政权对税权的侵夺进一步强化。
这种趋势在1913年一度被遏制。当年美国国会通过的宪法第16修正案重新恢复了国会的税权。但在1930年代经济大萧条到来后，罗斯福新政实行财政扩张政策，为扩大政府财源，设立了社保税、企业税、累进税，美国最高法院最初表示强烈反对，但在1937年转为支持，美国行政部门获得部分税权从此成为定例。
到1970年代，美国围绕税权的博弈终于形成了国会立法、行政释法、法院审法这种相对平衡的机制。但事实上行政权是扩大的。这主要体现在《1962年贸易扩展法》第232条、《1974年关税法》第122条和《1974年贸易法》第201条、第301条上。特别是1977年出台的《国际紧急经济权力法》授权总统宣布国家紧急状态后可以规范商业的权力，以应对外国的任何异常状况或特殊威胁，这实际上是国会放弃部分权力的“委任立法”。特朗普是对此法运用最充分的总统，直到这次被美国最高法院叫停。
最高法院裁决把球踢还特朗普与国会
美国最高法院2月20日作出的裁决，重新强调了国会授权是总统征收关税的前提。这是美国12州政府和超过1000家企业针对特朗普2025年4月2日发动全球关税战后发起的多起诉讼作出的最终裁决。此前，已有两家下级法院作出了特朗普政府败诉的裁决。
美国最高法院的最终裁决不仅让特朗普失去了以关税为主要杠杆的贸易政策工具，而且也限制了特朗普的“超级总统”扩权势头。但是，从三权制衡的角度看，这场裁决仍是有漏洞的。
比如，裁决没有堵上特朗普取代《国际紧急经济权力法》继续征收关税的路径。特朗普最可能援引的替代法律工具除《1962年贸易扩展法》和《1974年贸易法》外，还有一个更好的选择，即1930年《关税法》第338条。该条款允许对歧视美国企业的国家征收最高达50%的关税，而且无须调查，也没有期限限制。尽管历史上美国政府从未动用该条款，但特朗普很可能成为例外。
再如，美国最高法院的裁决是否有追溯效力也是个问题。目前已有许多企业决定发起新的诉讼讨回特朗普政府此前根据《国际紧急经济权力法》征收的约1750亿美元关税，但特朗普政府表示拒绝。讨回此前缴纳的关税很可能需要新的立法支持。但至少在2026年11月中期选举结果出炉前，相关立法难以在共和党占微弱优势的国会获得通过。因此可以说，美国最高法院的裁决事实上对于执行环节并无太大帮助。
从这个角度看，美国最高法院是把皮球踢还给了特朗普政府与国会，让特朗普关税继续在立法层面和释法层面博弈。
三权博弈远未到结束之时
一些经济学家认为，随着美国最高法院裁决，特朗普关税导致的不确定性“已达峰值”，但这种判断很可能过于乐观。
事实上，特朗普的关税政策并未逆转。随着特朗普宣布将实施“更强硬苛刻”的关税，新的博弈又将展开。
截至目前，除将对全球进口商品征收15%关税外，特朗普还计划对六大行业加征新的“国家安全关税”，包括大型电池、铸铁和铁配件、塑料管道、工业化学品以及电网和电信设备行业。
由此又带来的一系列问题是，新的15%基准关税是否会叠加在与“最惠国待遇”相关的关税之上，拟议中的六大行业关税与此前已经加征的钢铝进口关税是否有重叠？《1974年关税法》第122条规定，加征关税只能针对存在“巨额且严重”国际收支逆差的国家征收，且征收期限仅为150天，这一条款适用于哪些国家？由谁认定？
无论特朗普政府今后如何界定这些问题，有一点是能够肯定的，美国围绕税权的三权博弈远未到结束之时。
许多诉讼可能会重新回到最高法院，而民主党也已经把特朗普关税造成的负面影响确立为中期选举的主攻方向。
麦迪逊在《联邦党人文集》中称，“人类的经验表明，制约权力的最有效手段是分权制衡，让权力之间相互制约，正所谓‘野心必须用野心来抗衡。’”但当政治极化加剧，民粹政治和民粹经济主义与建制理念难以调和之时，野心本身，而非是非对错就会变成制衡机制运行的驱动力。它可能带偏机制，并带偏当初美国建国者们确立的宪政理念。
• （作者系浙江外国语学院环地中海研究院经贸产投研究中心副主任，本文仅为作者个人观点，不代表本报立场）