司法叫停“紧急状态关税”：全球供应链面临新变数

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2026-02-23 17:39发布于山东财经杂志官方账号

此次司法叫停“紧急状态关税”，或将成为美国国内政治影响力见顶的信号，预示其执政逻辑正从“无限制的行政主导”转向“在司法与立法约束下艰难博弈”

文｜徐奇渊

2026年2月20日，美国最高法院裁定特朗普政府以“国家紧急状态”为由加征的关税（涵盖“对等关税”与“芬太尼关税”）政策无效。裁决书明确指出，关税属于国会专属权限，在缺乏清晰国会授权的情况下，总统无权将《国际经济紧急权力法》（IEEPA）扩张解释为单方面征收广泛关税的依据。尤为关键的是，包括戈萨奇、巴雷特在内的多位由共和党总统任命的大法官加入多数意见，显示了司法系统对行政权扩张仍具有实质性制衡能力。

这一裁决并非孤立事件，而是美国三权分立机制在贸易政策领域的关键校准。当前，美国通胀虽然有所回落，但物价水平仍处高位，生活成本“可负担性”压力持续发酵，民众对移民执法等政策的不满情绪升温，共和党2026年11月中期选举前景承压。若届时失去众议院乃至参议院控制权，特朗普政府将陷入司法裁决与立法制约的双重困局：对内政策空间急剧收窄，对外贸易威胁与承诺的可信度同步削弱。

此次司法叫停“紧急状态关税”，或将成为其国内政治影响力见顶的信号，预示其执政逻辑正从“无限制的行政主导”转向“在司法与立法约束下艰难博弈”，亦为全球供应链埋下深刻变数。

美国关税政策面临转向与退税清算

最高法院裁决后，美国关税政策面临两类工作重点：一方面，未来加税的政策路径在司法与立法双重约束下面临显著不确定性；另一方面，已加征关税的退税清算亦将陷入复杂的程序迷宫。

司法层面，最高法院划出红线，否定了以 IEEPA 作为“紧急状态关税”的法理基础。在此裁决下，任何沿用相同逻辑的“换汤不换药”的操作，均可能面临司法挑战与推翻风险。立法层面，尽管共和党目前掌控国会两院，但面对物价水平高企与生活成本“可负担性”的持续焦虑，其为白宫关税政策扩权的立法成本也会显著抬高。在此政治生态下，国会议员更倾向于强化对行政权的监督制衡，而非扩大政府的征税权限，立法环境可能日趋审慎。

同时，关税政策未终止，而是形态上正在发生转变。白宫被迫在既有法律框架内重新布局：短期依托《1974年贸易法》第122条款获取150天的政策缓冲期；中长期则更可能转向232条款（以国家安全为由）、301条款（针对“不公平贸易行为”）等程序完备、国会授权清晰的工具，推动更具行业针对性与法律韧性的关税政策安排（参见笔者曾在2025年7月发表于《财经》的评论文章《美国关税战的三条主线和四种情形》https://mp.weixin.qq.com/s/98T-P9oVxf411azksceDpw）。这一转向使美国关税政策表面上更加注重程序合规，但政策出台时点、持续时间与覆盖范围的不确定性反而显著上升。

事实上，特朗普政府已迅速启用替代工具：2月20日依据122条款对全球商品加征10%临时关税，次日即提升至15%，但该措施有效期严格限定为150天。如果在期内未能获得国会延期的授权，或未能由301、232关税条款实现政策接力，则122关税将自然到期失效。展望后续变化，2026年两大关键时点需高度关注：一是7月24日前后122条款的临时关税到期，若国会未通过新立法授权延长，白宫亟须推出232条款、301条款等程序更完备的关税工具。二是11月中期选举，若共和党席位显著缩水甚至失去国会控制权，国会对政府扩权与关税续期的支持力度将进一步弱化，甚至形成实质性的立法阻碍。

与此同时，对已经征收关税的退税清算工作，前景亦不容乐观。尽管司法裁决认定政府无权征收“紧急状态关税”，但这并不意味着进口商能够自动获得退税。退税程序仍将遵循“海关清算—行政申诉—国际贸易法院诉讼”的既有法律体系，这注定是一场历时数年、诉讼密集，而且流程复杂的系统性工程。具体而言将分为三类情形处理：清算程序暂停的、尚未完成清算的、已完成清算的。各类情形均面临现实障碍：对于已完成清算货物，进口商必须在海关清算完成之日起180天内提交行政申诉，逾期未提交则政府有权拒绝退款，企业若坚持追索，唯有诉诸成本高昂、周期漫长且结果难料的个案诉讼。对于尚未清算或暂停清算的货物，退税路径同样曲折。

面对潜在的大规模退款压力与反欺诈监管要求，美国海关与边境保护局（CBP）可能采取强化单证审核、逐票核验、分批处理等审慎措施，这也将显著延缓退款进度。此外，不排除CBP或相关利益方以“防止不当得利”为由增设审查环节，质疑企业是否已将关税成本转嫁至下游之客户，此时若退税则构成双重获利，进而以此为由推动更严苛的审核。总体而言，退税过程远非政策承诺的即时兑现，而是一场考验企业法律资源、时间成本与战略耐心的多重考验。

关税裁决后的全球供应链变局

美国关税政策正在经历加速迭代，政策不确定性显著攀升。最高法院的裁决并未有效削弱关税冲击，反而促使特朗普政府更频繁地切换关税工具。白宫启用122条款于2月21日将全球基准关税税率从10%上调至15%，明确释放出关税强度不减的信号。除了这一为期150天的临时措施，后续政策重心更可能转向232、301条款等更具针对性的工具，其适用范围将精准聚焦于特定行业与贸易伙伴。值得注意的是，此类关税工具虽然需要履行调查、听证等法定程序，但因程序完备、依据明确，因而在司法审查中抗辩基础更为坚实，一旦确立往往呈现出长期化、制度化的特征。

政策环境的深层转变亦可能重塑市场预期。在最高法院裁决前，“对等关税”的税率框架相对清晰，市场面对的是“确定性的坏”，即不利但可预期的政策环境。而现在，局面转向更多不确定性的困境：白宫致力于维持既有关税水平，其力度是否实质性减弱尚存悬念，而政策路径本身也充斥着不确定性。同时，在此过程中，不同税种组合的复杂性、政策工具切换的衔接难题、调整时点的不可测性等多重变量交织，持续推高市场预期的难度。

裁决对国际社会安抚作用有限，中间国家战略自主进程持续深化。最高法院裁决并未改变美国依托多种法律工具维持高关税的基本现实，甚至还触发了关税工具的加速切换，这进一步加剧了全球贸易环境的不确定性。对欧洲而言，其核心关切并非“美国司法体系仍存在约束”，而是清醒地认识到：美国经济政策的不确定性具有显著外溢效应，而且这种不确定性的根源尚未消除。

2月21日，德国总理默茨在采访中直言：“对欧美经济而言，最大的毒药正是这种与关税相关的持续不确定性。”这一判断深刻反映了欧洲国家对当前局势的担忧。关税裁决之后，欧盟采取暂停反制的策略：一方面将针对美国商品、规模超过900亿欧元的反制关税暂停期延长至8月初，展现出对话诚意；另一方面也明确保留随时重启该措施的权利，以“反制工具的不确定性”来对冲“美国关税政策的不确定性”。总体上，白宫关税政策不会因为司法裁决而转向收敛，各国将面临更多碎片化、工具化的关税措施切换。在此背景下，中间国家仍会继续坚定推进战略自主，全球经贸格局的深层重构也将持续深化。

跨国企业仍面临更多不确定性，“最小化成本”战略仍然有效。跨国企业面临三重现实挑战：其一，退税流程复杂冗长，退款金额与时效存在较多不确定性（前文多有提及）。其二，在高度政治化的关税叙事下，如果某家跨国企业或某国企业集体通过法律诉讼追索巨额关税，可能被解读为对于“美国优先”政策的挑战，进而触发白宫强化后续关税措施与执法行动的正当性叙事。其三，122条款15%的新税已经落地实施，301、232条款相关调查与潜在关税政策持续推进，企业将同步承受“追索旧关税、缴纳新关税、预判未来关税”的三重压力。

在此背景下，跨国投资战略呈现双重演进趋势：一方面，更多的不确定性倒逼企业更加强化风险对冲，注重供应链的分散与冗余布局；另一方面，企业战略决策将更趋谨慎务实，以最小化成本（Bare Minimum）来应对不确定性的战略将更加重要。企业将优先采用轻资产模式布局关键市场，依据政策稳定性与持续性动态评估重资产投入的时机。国际直接投资领域的“小步快跑、轻重分步”的渐进式特征也将更为明显。

在跨国供应链深度重构进程中，企业的法律和金融能力将成为关键能力。供应链调整具有显著的沉没成本特征，生产线迁移、供应商体系重建、质量与技术认证等一旦完成，就难以因为一次关税裁决而回到原点。叠加美国关税政策不确定性持续攀升且趋于常态化的趋势，企业面临的法律合规与金融管理成本压力显著加剧。

在此背景下，企业能力构建聚焦两大维度：一是法律合规能力成为竞争力的分水岭。企业需系统构建覆盖原产地规则判定、转运合规管理、关税排除申请、退税追索策略的全周期法律能力体系，并将动态适应高频政策变动的敏捷性内化为组织韧性与市场优势。二是金融与合同工具构成风险缓冲基石。企业应策略性运用远期合约、期权、贸易保险、供应链金融等工具组合，精准对冲关税冲击引发的汇率波动、现金流压力、履约风险及通关延误等衍生风险；同时，在商业合同中前瞻性嵌入关税变动触发条款、价格重谈机制与退税权益分配约定，将外部不确定性转化为可管理的契约安排。法律与金融能力的深度融合，不仅助力企业穿越当前政策迷雾，更将塑造其在全球供应链格局重塑中的长期韧性与战略主动权。

关税裁决对中国的启示

在应对美国关税大棒的斗争中，中国始终展现出坚定的战略定力与高超的博弈智慧，以沉着冷静的应对和精准有力的反制，打出了大国的骨气与志气。面对美方单边主义和保护主义的冲击，中国坚持站在历史正确的一边，维护多边贸易体制，推动全球供应链稳定运行，不仅有效稳住了外贸基本盘，也赢得了国际社会的广泛理解与支持。正是在这种有理、有利、有节的斗争基础上，我们才得以在复杂严峻的外部环境中牢牢把握主动权，推动中美经贸关系出现阶段性缓和。然而也必须清醒认识到，尽管美方因国内司法裁决而被迫调整部分关税措施，但对华关税的整体压力并未根本缓解。

首先，美国对华关税有所下降，但主体部分尚未松动。在最高法院裁决与特朗普政府启动全球15%基准关税政策后，各国损益出现明显分化。2025年以来，原有关税水平较低的国家（如英国、欧盟、韩国、日本等）税率呈上升趋势；而原有关税水平较高的国家（如中国、巴西、印度、加拿大、墨西哥及部分东南亚国家等）税率反而有所下降。因此后续232、301关税的作用，不但将起到接力122的作用，还将起到对国别分化进行调节、修复的作用。

根据耶鲁预算实验室（Yale Budget Lab）的测算，从2025年开始到2026年2月20日最高法院裁决之前，美国对华额外又加征关税约24%。而在关税裁决之后，美国总统特朗普宣布对全球加征15%的122关税，美国对华关税率变为约14%，相对于24%的水平下降了约10个百分点。如果122条款在150天后到期失效，这部分关税还可能进一步回落到约8.3%。

但是要注意到，美国对华关税仍然较高，其主体部分没有松动。考虑到2025年之前，美国对华关税率为20%左右。若15%的122关税继续存在，对华关税约为34%（20%+14%），若122关税到期失效，总关税也在近30%的高位（20%+8.3%），明显高于一般国家水平。

因此，不能因为关税裁决而过度乐观。深层原因在于，美国对华关税主体并不是“紧急状态关税”，而是以国会明确授权的301条款、232条款关税，以及双反调查关税等构成。此类关税工具程序链条完备（调查—听证—行政记录），法律基础坚实，抗诉讼能力强，且具备长期延续的制度韧性。尤其要注意的是，301调查机制还有可能强化：2025年10月，美国已经启动了针对中国一阶段协议履约情况的301调查。这意味着白宫可以把该调查结果转化为法律抓手，为后续对华升级关税提供依据。

其次，美国关税政策的威慑力与交易承诺的可信度，两者都在面临弱化。此次最高法院的裁决，削弱的不仅是白宫动辄以关税相威胁的可信度，更在深层动摇了其政策承诺的稳定性。在对外谈判中，即便白宫给出减税、豁免、暂停加征等承诺，贸易伙伴也会愈发清醒地认识到：这些承诺未必能长期稳定可靠。它们随时可能在美国国内的司法审查中被推翻，或在国会博弈与选举政治的压力下被改写。换言之，美国对外谈判已经不再仅由总统意志主导，而是再度被纳入三权分立的约束框架之中。关税能否加征、能加多久、能否续期、能否成为长期安排，都要接受国内法律与政治环境的再检验。

某些国家舆论中已经有声音提出，对于是否执行对美国的投资承诺要进行观望，在此之前应尽量推迟对美投资。对中国而言，这些变化也会带来微妙但不可忽视的变化。短期内，极端关税威胁的可信度有所下降。然而，在122关税接力及后续调查工具的持续推进下，企业面临的实际关税压力未必同步减轻。与此同时，随着美国司法与立法力量的介入，白宫在推动交易时将面临更多的国内掣肘。在此约束下，白宫只能依赖有限的政策工具，致力于争取可量化的短期、局部成果。

再次，后续观察重点不应局限于关税总体水平，更应聚焦于另外两条主线。一是行业视角。关税工具正在经历从普遍冲击转向针对特定行业。以232条款为代表的关税工具一旦启动，往往直指特定产业。若半导体、药品、关键矿产、汽车及其零部件等重要行业成为目标，其冲击将会沿着供应链逐级放大。因此，我们的观察必须升级为对关键行业的动态跟踪，并据此制定“一业一策”的应对方案。二是美国国内围绕关税工具的博弈。白宫正试图以232条款、301等条款为“接力棒”，推动出台新一轮关税工具。然而，美国国内各方力量对此态度分化：部分行业与工会可能更倾向于支持针对特定行业的关税；财政部则可能更加关注关税收入波动及潜在退款引发的现金流与预算不确定性；海关系统面临行政负担加重与反欺诈责任的压力；国会与各州的选区政治，更加使这场争论复杂化。这些力量的分化与交织，将共同决定下一轮对华施压的方向、力度与目标行业。

最后，科技与安全竞争还将持续。即便本次关税裁决出现波折，美国在科技与安全领域的对华竞争亦不会放缓。出口管制、投资审查、供应链安全评估、数据与关键技术限制等政策仍将独立运行，并获得两党的共识支撑。对中国而言，这意味着即便关税问题短期缓和，亦不可盲目乐观，企业与决策者必须清醒地认识到，关税只是压力的一部分，而非全部。

（作者为中国社会科学院美国研究所研究员；编辑：王延春）

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