粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒
资深宏观分析师：范城恺
当地时间2026年2月20日，美国最高法院以6:3的投票结果作出裁定，认定特朗普政府援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）征收关税的行为是违法的，意味着其推出的“对等关税”、“芬太尼关税”等核心关税政策将不再具备法律效力。面对这一裁决，特朗普政府立即宣布援引《1974年贸易法》对全球商品加征10%关税（此后又威胁提高至15%），同时启动新一轮301和232贸易调查。
如何看待本次最高法院的裁决？特朗普政府后续还将采取哪些应对举措？该事件最终会对美国关税水平、财政收入和经济表现产生怎样的影响？美国对华关税税率到底还有多少、是否会出现明显下调？本文将围绕上述问题展开分析。
一、本次裁决有何具体背景？主要影响哪些关税政策？
2025年1月特朗普重返白宫后，为规避国会常规立法程序，其直接援引1977年《国际紧急经济权力法》（IEEPA）颁布总统行政令，推出一系列关税政策。
特朗普政府基于IEEPA已经推出的关税主要分为两类：一是“芬太尼关税”，2025年2-3月，特朗普以芬太尼等非法毒品流入美国构成“国家紧急状态”为由，对加拿大、墨西哥征收25%关税，对中国征收10%关税（详见《特朗普打响“加征关税2.0”第一枪：原因、影响、推演及应对》）；二是“对等关税”，2025年4月2日特朗普宣布对美国大部分贸易伙伴实施“对等关税”，设置10%基准税率，对数十个国家加征更高税率，最高达50%。其中，美国最初宣布对中国加征的“对等关税”为34%，最高时曾达到125%，此后经过谈判自2025年5月以后实际仅保留10%。特朗普称美国长期面临的贸易逆差对国家安全和经济构成“异常和非凡威胁”。
IEEPA关税落地后，迅速遭遇广泛法律质疑。美国国际贸易法院受理的相关诉讼已超千起，原告涵盖美国进口企业及多个州政府。2025年5月28日，美国国际贸易法院率先裁定相关行政令缺乏法律依据并颁布暂停令；8月29日，美国联邦上诉法院以7:4的结果维持下级法院裁决，但允许相关关税在上诉期间继续执行；11月5日，最高法院就相关案件展开口头辩论，多数大法官对总统关税权力过宽问题提出质疑，强调关税征收的立法权应由国会行使。
2026年2月20日，美国最高法院以6:3的投票结果作出裁定，认定特朗普政府援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）征收关税的行为缺乏明确法律授权。尽管最高法院的保守派和自由派大法官比例为6:3，即保守派法官占多数，但包括首席大法官罗伯茨在内的三名保守派法官“倒戈”，认定特朗普行使的关税权力违法。判决书中明确指出，IEEPA赋予总统的一系列权力中，不包括征收关税的权力。
本次裁决的主要意义在于，否定了特朗普政府基于IEEPA条款推出的“芬太尼关税”、“对等关税”等核心关税政策的法律基础。理论上，这两类关税政策将立即失效。这两类关税是特朗普第二任期推出的核心关税政策，覆盖美国大部分贸易伙伴，尤其涉及对中国、加拿大、墨西哥等主要贸易伙伴的特定关税政策。
但也需要指出的是，本次裁决存在局限性。一方面，裁决仅针对依据IEEPA征收的关税，并未否定总统在其他法定框架下的关税权力。换言之，特朗普政府已经实施的“232 关税”、“301关税”等核心关税政策仍继续有效。232关税依据《1962 年贸易扩展法》，以所谓“国家安全”为理由，对特定行业及商品加征关税、不分国别，目前覆盖钢铁、铝、汽车、重型卡车等商品；301关税依据《1974 年贸易法》，针对所谓“不公平贸易行为”，以国别为划分来征收，对华覆盖范围较广，包括电动汽车、锂电池、光伏组件、半导体、钢铝制品等超 3700 亿美元商品，基础税率在25%至100%不等。另一方面，本次裁决并未就已征收的 IEEPA 关税退税问题作出明确说明，未界定退税的具体标准和流程。这一模糊性也为后续企业索赔、司法诉讼埋下了隐患。
二、特朗普如何应对？未来还将采取哪些行动？
最高法院的裁决虽对特朗普政府的关税权力形成一定限制，但并未改变其贸易保护的核心思路。为尽量维持原有关税水平，特朗普政府已经宣布并且后续仍可能进一步实施一系列应对举措。
其一，援引《1974年贸易法》第122条加征全球关税，短期填补政策空缺。2026年2月20日裁决公布当日，特朗普便宣布援引《1974年贸易法》第122条，在现有关税基础上对全球进口商品额外加征10%关税。2月21日，其又在社交平台表示，计划将该税率提高至15%。与IEEPA关税类似，依据第122条加征关税可绕过国会快速落地，但受更严格的法律约束：法定税率上限为15%，有效期最长150天，除非国会立法延期。该举措仅能在短期内填补IEEPA关税失效后的政策空缺，属于过渡性安排，其力度和持续性均不及IEEPA关税。此外，由于《1974年贸易法》第122条长期未被使用，不排除“122关税”再度面临司法争议。
其二，启动新一轮301和232调查，打造长期可持续的关税工具。本次裁决后，特朗普政府同时宣布启动新一轮232和301调查，并明确表示调查结果将取代第122条的临时关税，同时特朗普还提及考虑对进口汽车加征15%-30%关税。相较于IEEPA关税，301和232调查程序耗时更长，需经过启动通知、公众评论期、听证、结论公告等多个环节，完整周期短则半年，长则超一年。但这两项工具法律可持续性更强，无税率上限约束，后续被司法推翻的概率较低。美国财政部长贝森特表示，结合后续升级的第232和301关税，2026年美国关税收入总量将基本保持不变。
其三，寻求国会立法授权，进一步扩大总统关税调整权。本次最高法院裁决书明确提出，总统行使加征关税这类重大权力，必须具备“明确的国会授权”。基于此，特朗普政府或推动国会通过新的贸易授权法案，赋予总统更广泛的关税调整权。目前共和党在国会两院占据优势，这一路径具备一定的操作可能性。但是也要看到，伴随2026年底美国中期选举临近，特朗普大规模加征关税不仅有推高通胀的风险，也将直接冲击关键摇摆州的农业及制造业利益，政治成本较高。特朗普通过立法授权的激进举措容易引发选民不满，可能并非其优先选项。
其四，重新谈判双边贸易协定，化解原有协议效力争议。此前特朗普政府曾以IEEPA关税为谈判筹码，与部分国家达成新的双边贸易协定。最高法院裁决后，这些协议的法律效力存疑，特朗普政府大概率将与相关国家重新开展谈判，部分双边贸易协定的内容和落地节奏可能出现变数。
三、对美国的影响：有效关税可能小幅下降，退税力度存疑，美国经济、通胀与美联储政策路径基本不变
（一）有效关税水平或阶段性小幅下降，整体降幅有限
IEEPA关税在美国总体关税体系中占比过半，对有效关税税率贡献较大。据宾夕法尼亚大学预算模型数据，截至2026年1月，IEEPA关税体量占美国关税总额的52%。美国税务基金会估算，截至2026年2月，美国理论关税水平为13.5%，其中IEEPA关税贡献7.1个百分点；考虑关税对贸易需求和结构的影响后，美国有效关税水平为10.5%，IEEPA关税贡献5.6个百分点。
但由于特朗普政府快速推出的第122条关税替代方案，以及后续拟通过301、232调查填补政策缺口，美国实际有效关税税率仅可能出现阶段性小幅下降。最终税率水平及实际影响，将取决于新一轮贸易调查的结果。
（二）相关退税问题存多重不确定性，实际退税规模或大幅打折
IEEPA关税实施时间较早，实施以来产生的关税收入占比较高。基于美国海关与边境保护局（CBP）数据，我们测算，2025财年以来（2024年10月至2025年12月），美国累计征收关税超2200亿美元，其中IEEPA关税超1700亿美元，占比达78%。这也意味着，若全额退税，将抹去特朗普第二任期内约四分之三的新增关税收入。
但企业实际获得的退税规模大概率会大幅打折，核心原因在于退税环节存在多重不确定性。一是退税门槛较高，美国进口商需在货物清关后180天内，于美国国际贸易法院提起诉讼并申请退税，部分企业如果不愿承担诉讼成本或超出诉讼期限，将无法获得退税；二是最高法院未就已征收IEEPA关税的退税规则、主体作出明确说明；三是部分税负已转嫁至下游企业或消费者，退税主体认定可能存在争议。上述问题或引发新一轮诉讼潮，且诉讼周期可能长达数年。
（三）经济增长仍受关税拖累，通胀难现明显回落，美联储降息路径保持不变
经济层面，美国税务基金会预计，即便剔除IEEPA关税，特朗普政府基于232条款加征的特定商品关税，仍将长期拖累美国GDP增长0.2个百分点。而特朗普政府后续的关税应对举措，将使美国整体关税水平维持高位，对经济的压制作用仍将持续。
通胀层面，尽管部分进口商可能获得退税，但受未来关税政策不确定性影响，企业大概率不会通过降价将退税红利让渡给消费者。美联储2026年2月公布的研究显示，2025年前11个月，美国关税成本的近90%由本土企业和消费者承担。2026年1月美国核心CPI环比0.3%、同比2.5%，仍高于美联储2%的通胀目标，通胀回落节奏偏缓。
美联储政策层面，结合当前美国就业和通胀形势，以及美联储主席换届的影响，美联储降息节奏和空间基本未发生变化，预计2026年6月新主席沃什上任后，美联储将推动下一次降息，全年降息约2次，年末政策利率将降至3%左右（参考报告《美联储新主席沃什将如何“掌舵”？能否保持独立？》）。
四、对中国的影响：对华平均关税税率可能暂时下调5个百分点，贸易博弈仍呈长期拉锯态势
本次裁决直接导致美国对华“芬太尼关税”（10%）、“对等关税”（10%）失效，但特朗普政府随即推出额外15%全球关税，美国对华平均关税税率可能下降5个百分点，考虑到特朗普第一个任期加征的关税后，整体降幅不大。
美对华关税税率到底还有多少？从美国对华关税的构成来看，特朗普第一任期内推出的四轮“301关税”仍持续有效，截至2024年底，美国对华平均加权关税税率约10%；第二任期内，其基于IEEPA对中国推出34%“对等关税”和20%“芬太尼关税”。2025年10月中美吉隆坡经贸磋商后，美方取消10%“芬太尼关税”、保留10%，暂停24%“对等关税”一年、保留10%，至此美国对华平均关税税率达到约30%（前期10%+“芬太尼关税”10%+“对等关税”10%）。（参考报告《中美吉隆坡经贸磋商：谈成什么？还剩什么？未来如何？》。）综上，本次裁决后，美方对华保留的10%芬太尼关税和10%对等关税失效，但可能基于122条款加征15%全球关税，继而美国对华平均关税税率可能下降5个百分点，至25%左右。
往后看，特朗普政府启动的新一轮301和232调查，仍可能对中美贸易形成影响。其中，301调查针对性强、法律基础稳固，主要聚焦知识产权保护、产业补贴、市场准入等中方核心贸易领域；232调查目前已覆盖钢铁、铝，铜、药品、半导体等领域，正处于调查中，特朗普还提及对进口汽车加征关税的可能性，若调查范围进一步延伸至电池、光伏组件等产品，将对中国新能源产业链形成进一步冲击。
总的来看，本次裁决后，美国对华仍保留较高水平关税，高科技领域的封锁打压也未停止，中美贸易之间的深层次结构性矛盾尚未得到解决，未来的贸易谈判和博弈将呈现长期、艰巨、反复的特征。中美双方在贸易博弈中的主动权，归根结底取决于各自的经济韧性、科技实力等核心筹码。对于中国而言，唯有持续夯实自身经济基础、提升科技自主创新能力，在复杂的国际变局中保持战略定力，才能有效降低外部不确定性的影响，在中美贸易长期拉锯中掌握主动。
风险提示：美国关税政策变化超预期、国际经济政治局势变化超预期。
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