The Origin of the US-UK Intelligence “Special Relationship”
自1939年欧洲二战爆发之初，英国情报安全机构与其美国同行——陆军海军情报部门及联邦调查局之间，就已建立起正式却有限度的联络关系。与许多现代联络关系相似，当时的美英情报合作充满问题，受制于猜疑甚至时而公开的敌意。
这一局面在1940年发生转变：美国总统特使威廉·J·多诺万奉命赴英考察其存续可能性并向富兰克林·罗斯福总统汇报。罗斯福突破常规官僚渠道派遣文职特使的决策，永远改变了美英两国情报关系的本质。
美国战略情报局局长威廉·J·"狂野比尔"·多诺万少将与威廉·哈丁·杰克逊上校，1945年4月
1941年春天，英国已参战近两年。在占领区欧洲，德国军事情报机构（阿勃维尔）与纳粹党情报安全部门——盖世太保和党卫队保安处——实施了高效的反间谍行动，英国情报部门在此压力下已日趋成熟。
当多诺万抵达伦敦时，英国秘密情报局领导层认为，除了提供反间谍调查线索以防止纳粹在美国港口实施破坏活动外，向美国同行提供其他情报并无益处。
英国陆军和皇家海军无暇与尚未参战的美国同行合作，在他们看来，美军对世界大战的准备严重不足。
英国安全局对与联邦调查局建立联络关系持更开放态度，但当时该局认为与联邦调查局分享其先进能力并无实际益处——其局长埃德加·胡佛在正式与非正式会议中多次强调，该机构必须遵守美国国会通过的中立法案。
英美两国在信息共享方面的协调努力始于皇家海军与美国海军之间的交流，最终在1940年至1941年冬季，美国海军大西洋中队与皇家海军共同执行护航任务，即官方所称的“中立巡逻”。
英国海军部分享了关于德国U型潜艇威胁的基本信息，但两国海军情报部门之间并未有实质性的合作。与此同时，首相温斯顿·丘吉尔批准在纽约设立英国安全协调办公室，由加拿大一战英雄威廉·斯蒂芬森负责管理。
英国安全协调处的官方使命是防止德国在美国港口进行破坏活动。实际上，该机构被设计为英国在西半球的情报活动中心，服务于秘密情报局、英国安全局和特别行动执行处。
丘吉尔和秘密情报局赋予斯蒂芬森的任务是：向美国同行宣传英国的外交和军事政策，遏制纳粹和法西斯运动在美国的蔓延，并在西半球收集情报。斯蒂芬森还承担着微妙的宣传使命：说服美国公众支持英国对抗纳粹，并削弱那些支持中立立场、散布纳粹宣传的美国政客和媒体影响力。
斯蒂芬森向伦敦的秘密情报局总部报告称，美国陆军情报局（G-2）和美国海军情报办公室（ONI）因担心违反中立法律，均拒绝与他正式会面。胡佛最初私下会见了斯蒂芬森，但最终推动罗斯福下达明确指示，授权与斯蒂芬森进行协调。
斯蒂芬森最初在与胡佛的信息共享方面取得了一些进展，但在与G-2或ONI的合作中却鲜有成效。这是1940年罗斯福政府面临的一个挑战。
政府必须应对国会中强烈的孤立主义情绪，以及美国军方和民间安全与情报机构的分散性。 此外，罗斯福派驻英国的大使约瑟夫·肯尼迪经常在官方场合，有时甚至在公开论坛上表示，他认为英国无法长期抵抗德国的强大攻势。
因此，海军部长弗兰克·诺克斯向罗斯福建议，派遣多诺万前往英国。多诺万是一位知名的共和党人、爱尔兰裔天主教徒，也是一战荣誉勋章的获得者，并且是首屈一指的国际主义者。
诺克斯认为，如果有人能说服公众相信英国还有机会，那这个人就是多诺万。罗斯福同意了这一建议，并于1940年7月派多诺万前往英国。罗斯福认为，多诺万是一个无可指摘的消息来源，可以反驳肯尼迪的悲观报告。
不出所料，丘吉尔为多诺万安排了与英国军方和情报部门高级官员的完整会晤日程，并安排他在白金汉宫觐见国王乔治六世。多诺万归来时对英国的处境持积极但现实的态度——英国需要美国的物资支持才能生存。他还带回了对情报和特种作战在冲突中如何发挥关键作用的理解。
1940年至1941年秋冬之际，罗斯福派遣多诺万进行了一次更长时间的行程。在这次旅程中，多诺万先是前往地中海战区，随后与斯蒂芬森一同走访了英国多个情报与特种作战的设施及训练基地。第二次行程归来后，多诺万向总统明确指出，美国即将卷入的这场世界大战需要的远不止常规军事行动。
多诺万早期呈递给总统的一份备忘录中，主张建立一个组织，参与他所称的现代战争的关键部分——心理战，包括宣传、颠覆和非正规战争。
多诺万强调，“德国人正在利用心理和政治因素。他们充分利用了威胁和承诺、颠覆和破坏以及特殊情报。他们在受害者中播下不和、混乱和绝望，加剧了任何缺乏信仰和希望的情绪。”
然而，多诺万报告称，“无论是美国还是英国，都没有以超过最小规模的方式应对这种新型且重要的战争……在非正规和非传统战争领域的准备与正规军事准备同样重要。”
情报协调官
尽管多诺万可以向总统提交其计划的备忘录，但他无权执行该计划。这一情况在1941年6月发生根本性转变，当时罗斯福任命多诺万担任情报协调官（COI），并于7月11日通过总统备忘录正式成立该机构。
虽然"情报协调官"这一头衔看似职责简单，但罗斯福实际上认识到，这不仅仅是一个情报报告的交换中心。他希望多诺万能够落实当年夏天早些时候在多诺万写给总统的众多信件中概述的计划，其职责远不止协调来自陆军情报部、海军情报局和联邦调查局的信息。
在罗斯福的指令文本中，他对多诺万的工作方向提供了指导。这位总统以情报史上常见的典型模糊措辞要求多诺万"应总统要求，开展有助于获取政府目前尚未掌握的、对国家安全至关重要的信息的补充活动。"
许多讨论战略情报局成立及多诺万被任命为局长的著作，都将这一人选归功于斯蒂芬森的游说。诚然，斯蒂芬森对与美国联邦调查局及军事情报机构初建的联络关系感到失望，并深知多诺万作为英国盟友的价值。
他在多诺万身上看到了另一个愿意拓展情报与特种行动权限以应对全面战争挑战的人物。毫无疑问，他利用自己的人脉强化了这一观点。
然而，历史学家托马斯·特洛伊指出，向总统推荐多诺万的是诺克斯。特洛伊运用大量档案材料构建了时间线，显示整个机构的建立源于美国而非英国。除多诺万去世后斯蒂芬森本人的说法外，几乎没有文献证据支持斯蒂芬森是多诺万入选的推手。
无论谁声称设计了战略情报局，在经历了数月对美国零散情报体系的失望后，斯蒂芬森终于找到了一个可以深化美英情报关系的着力点。 多诺万执掌战略情报局的另一项好处在于，斯蒂芬森能够增进多诺万（进而也包括总统）对英国非常规战争的理解，这涵盖了特别行动处和政治战执行处的活动。
尽管多诺万有诸多缺点，但他总是乐于主动出击。甚至在总统正式向参谋长联席会议、司法部长和胡佛宣布之前，多诺万就已经开始组建一支由可靠亲信组成的团队。
到1941年8月底，情报协调局已有13名员工。关键成员包括罗伯特·舍伍德、G·爱德华·巴克斯顿和威廉·D·惠特尼。舍伍德曾是罗斯福的剧作家兼演讲稿撰写人。
多诺万招募他设计并实施情报协调局的宣传部门——对外信息服务处。在多诺万看来，宣传是这场新世界大战中的关键武器，或许是最重要的武器。舍伍德表示赞同，并坚持将“白色”（公开署名美国）和“黑色”（秘密）宣传都保留在情报协调局的文职人员手中，而非由军方控制。
巴克斯顿与多诺万在一战期间于法国美国远征军中同为营长，战后又共同参与创建美国退伍军人协会，因此相识。当多诺万邀请他出任纽约首个情报协调局实地办事处负责人时，巴克斯顿已是纽约商界高管。
除其他职责外，这意味着他将成为斯蒂芬森在纽约的英国安全协调处总部的主要联络人。1942年6月战略情报局成立后，巴克斯顿最终离开纽约，成为多诺万的副手。
惠特尼是一位罗德学者，曾在一家专注于国际法的纽约律师事务所担任律师，并曾作为志愿者在英国武装部队服役。当多诺万联系到他时，他正担任租借计划驻伦敦代表 W·A·哈里曼的助理。
惠特尼利用其丰富的法律经验，参与处理复杂的法律程序，使美国得以保持中立，同时仍能为英国政府提供美国武器。他的工作部分集中在与英国经济战争部的谈判上。并非巧合的是，经济战争部既是租借计划的焦点，也是特别行动执行处的行政总部。
多诺万指派惠特尼建立战略情报协调局伦敦办事处，并开始与英国情报和安全部门建立直接联系。惠特尼将在伦敦协调战略情报协调局与英国的行动，而巴克斯顿则在纽约与斯蒂芬森进行类似的工作。
1941年9月，多诺万同时接待了斯蒂芬森和英国特别行动处高级代表 F·T·戴维斯上校，共同商讨非正规作战事宜。会谈内容包括特别行动处请求美方资助在加拿大建立一所特种训练学校（即后来的X训练营）。
作为交换条件，斯蒂芬森和戴维斯提议让战略情报协调局人员入校受训。同月，多诺万派遣舍伍德会晤英国政治战执行处负责人布鲁斯·洛克哈特及特别行动处高层领导。
经过为期一周的深入交流，舍伍德全面了解了政治战执行处的运作机制，包括其秘密广播站与信息设计体系。他向政治战执行处高层承诺，战略情报协调局将通过美国赴欧旅行者开展"市场调研"并提供设备支持。
当惠特尼于1941年11月抵达伦敦时，其团队囊括了被舍伍德视为政治战专家的埃德蒙·泰勒，以及担任政治战执行处主要联络人的珀西·温纳。
惠特尼主要负责与特别行动处对接，而温纳则专注于政治战执行处事务。 根据多诺万呈递给总统的备忘录，惠特尼还与自由法国和波兰流亡政府的情报机构合作，以获取被占领欧洲地区的情报。
然而，与根基稳固的军情六处不同，特别行动处和政治战执行处都是 1940 年最黑暗时期成立的新机构，且深受丘吉尔青睐。这两个部门经常与军情六处发生冲突。
这使得战略情报局伦敦办事处陷入了英国情报机构与特种作战机构之间的官僚纷争——特种作战部门正寻求盟友，而战略情报局恰好就是那个盟友。
英国秘密情报局对特别行动处在欧洲大陆的破坏与颠覆行动持敌对态度，认为这些活动威胁到其特工网络的安全。英国新闻部则视政治战执行处为威胁，担心其影响政府塑造"始终呈现真相——无论好坏"的公众形象的努力。
不难想象，特别行动处和政治战执行处的领导层都会在这些官僚斗争中寻求美国盟友的支持。这在一定程度上解释了为何首轮谈判聚焦于这两个机构。
同时，这两个机构所执行的任务，正是多诺万早在 1941 年春季就认为对赢得现代战争至关重要的核心使命。
日本偷袭珍珠港后不久，多诺万便开始推动战略情报局采取更具攻击性的行动姿态。
1941年12月22日，他向总统提交备忘录，阐述了组织"游击战"的计划。多诺万在备忘录中主张开展两种类型的游击战：一是组建由明确领导者指挥的小型作战分队；二是建立有组织的战斗单位，以针对交通和补给网络实施作战行动。
次日，总统指示多诺万联系丘吉尔以落实此项任务。虽然英国档案中未发现多诺万与丘吉尔就此议题直接讨论的记录，但1941年圣诞节期间丘吉尔驻留白宫时显然提及了此事。1942年1月，多诺万派遣部分军官前往X训练营，以落实其1941年夏季制定的非正规作战计划。
谈判：1942 年春季
1942年1月，多诺万扩充了情报协调局的人员编制，增设了两个新部门。由美国陆军少校戴维·布鲁斯领导的特别行动/布鲁斯处负责秘密情报收集，在未来的战略情报局组织架构中，该部门将演变为战略情报局/秘密情报处。
由美国陆军中校M·普雷斯顿·古德费洛领导的特别行动处/古德费洛处负责非常规作战，在战略情报局中，该部门将演变为战略情报局/特别行动处。布鲁斯和古德费洛在整个战争期间始终担任情报协调局及后续战略情报局的重要高级职务。
多诺万还开始每周向总统提交备忘录，其内容基于情报协调局从抵美外籍人士问询、英国秘密情报局和特别行动执行处联络情报报告，以及政治战执行处对轴心国宣传广播的分析中收集的初步成果——后两类报告由英国安全协调局联络伙伴提供。多诺万同时汇报称，政治战执行处向被占领欧洲播送的无线电内容中包含了罗斯福外交政策演讲的译文。
在伦敦，建立COI非常规战争组合的后续步骤得以推进。
1941年初，时任SOE行动负责人（不久后成为SOE首脑）的科林·古宾斯准将向多诺万表达了英美合作的开放态度，这一态度在珍珠港事件后进一步发展。
古宾斯明白，美国的资源将极大增强SOE的能力。具体而言，他清楚美国的工业能够生产欧洲抵抗运动所需的一切，包括武器、服装和通讯设备。他也知道，与美国的合作最终可能打破 SOE 特工和物资进入欧洲的僵局。
英国皇家空军轰炸机司令部以及皇家海军水面和水下舰队正忙于在欧洲对纳粹和意大利军队展开各自的行动。捉襟见肘的皇家空军和皇家海军根本不愿意运送特工，即使这些特工可能提供帮助。
美国陆军航空队的飞机和美国海军舰艇的到来可以解决古宾斯的问题，但前提是他已经与一个美国单位建立了工作关系。
正如威廉·麦肯齐在《特别行动执行局秘史》一书中所报道的那样，"美国战略情报局和特别行动执行局在武器和设备方面进行了大量的思想交流。美国人比英国人更富有，可以也确实在装备他们的团队上花费更多；另一方面，英国人有更长的经验，并愿意分享这些经验。"
然而，当时的秘密情报局副局长克劳德·丹西认为，除了保持礼貌之外，没有其他用处。他巧妙地将两个"比尔"与他内心深处对特种作战的反感联系在一起，在1942年4月抱怨道："多诺万对秘密情报局来说没什么用。他完全沉迷于宣传，而这他可以在特别行动执行局的行动中找到。"
尽管丹西关于多诺万对宣传感兴趣的评论可能并不公允，但多诺万确实主要关注支持美国战争努力的非正规作战行动，如破坏和颠覆活动。
在战争的头几个月里，他对常规的长期间谍行动兴趣不大。同样，1941年至1942年间，美国情报界在秘密人力情报收集方面确实鲜有可分享的内容。
正如尼古拉斯·雷诺兹在其新书中所指出的，战争初期英国真正的情报收益将来自美国军方的信号情报界。
1942年多诺万遭遇的挫折之一是与政治战执行处的谈判失败。多诺万派驻伦敦的外国情报处代表温纳意识到，若想与政治战执行处取得进展，必须克服英国政治战执行处与新闻部之间的严重障碍。
在多份致多诺万的备忘录中，温纳警告称，他越是努力促成合作，新闻部与政治战执行处之间的冲突就愈演愈烈。
到1942年春季，罗斯福及其核心圈层并不认同多诺万领导的外国情报处应当将基于美国诚信力量与价值的战略传播，与旨在摧毁敌军士气的黑色宣传行动相结合。
1942年6月初，恰逢情报协调局改组为战略情报局的同月，总统撤销了多诺万对外国情报处的指挥权，并成立了新机构——战争信息办公室。该办公室成为向被占领的欧洲传递美国视角的主导机构，而未署名且具有破坏性的"黑色宣传"任务则被保留在新成立的战略情报局内，由名为"士气作战部"的单位负责。
与英国的最后谈判
惠特尼一直是COI与SOE谈判的核心人物，直到1942年4月因与多诺万在SOE合作问题上意见分歧而离开伦敦。
根据OSS的战争报告，惠特尼主张与SOE建立更全面的伙伴关系，而多诺万则希望保持美国特种作战部队的独立性。根据现有档案材料，惠特尼与SOE在情报共享、知识交流和训练设施等方面取得的重大战术进展，对多诺万来说还不够。
惠特尼返回华盛顿，在OWI担任高级职务。与惠特尼相比，多诺万对美英特种作战伙伴关系有着更具战略性的愿景。
在北非，他已经看到了一个独立的美国情报机构能够独自取得的成就。威廉·埃迪上校和卡尔顿·库恩在丹吉尔的成功向多诺万证明，只要将合适的美国人安排在合适的位置，单方面的秘密情报和非正规战争行动就有其用武之地。
1942年6月，多诺万与布鲁斯和古德费洛一同前往伦敦。布鲁斯最终作为战略情报局的高级代表常驻伦敦。当谈判于1942年6月22日完成，并于当年7月获得美国参谋长联席会议和英国高级军官的批准后，战略情报局和特别行动处已将世界划分为各自的负责区域。
这份长达12页的文件既关注实地行动，也注重战略协调。文件标题为《英国特别行动处与美国特别行动处协议摘要》，其内容读起来不像一份针对轴心国的作战计划，反倒更像两家跨国公司之间的合并或收购协议。
考虑到惠特尼、巴克斯顿，当然还有多诺万战前的法律从业经历，这一点并不令人意外。文件开篇讨论了若干原则，包括承诺在伦敦和华盛顿总部就如何解决冲突进行合作，以防止战场上的非正规军事力量之间发生危险竞争。
随后，文件转入对协议各方将履行何种义务的法律性讨论。这部分讨论涵盖了中央和战场指挥部的结构，以及这些机构的角色与职责。原则部分最后承认，战场上必然会出现分歧，这些分歧需要由伦敦和华盛顿方面共同解决。
下一部分聚焦于责任区域。协议备忘录中概述的责任区域具体划分包括一系列针对特定国家的来回指定。
印度属于英国区域。中国属于美国区域。澳大利亚被视为美国必须与澳大利亚情报机构协商的区域。缅甸被确定为英国区域。暹罗、印度支那、马来亚和苏门答腊均被视为对美英两国在协调澳大利亚参与下的特种行动开放。东非属于英国区域。北非被视为美国责任区域，而西非则未明确划归美国或英国区域。
文件指出英国在东非和西非的殖民责任至关重要，但同时也理解，若西非最终发生任何军事行动，美国将主导特种作战行动。大西洋群岛和芬兰被视为美国区域，而特别行动处和战略情报局均无意承担在苏联境内行动的责任。
关于该协议最漫长且最具法律性的讨论聚焦于巴尔干地区和中东。这份12页的文件中，足足用了两页半的篇幅来阐述。
讨论主要围绕特别行动执行处在这些地区设有基地和行动，并在开罗设有已建立的总部，同时承认美国有意参与该地区事务。讨论详细涉及指挥、控制、权限、补给以及与当地民众的联系，其详尽程度在文件其余部分中均未体现。
协议另外两页明确了在西欧被占领国家进行特别行动的角色与职责。文件指出，特别行动处是欧洲被占领区的既定实体，而战略情报局将通过人员、装备和资金支持既有的特别行动处行动来启动其运作。当盟军在欧洲登陆时，特别行动的指挥与控制职责将根据各前线盟军指挥部的安排进行分配。
最后，在波兰、捷克斯洛伐克、德国和意大利的案例中，美国的行动将由战略情报局伦敦办事处与特别行动执行处总部协调管理。
中立的瑞典和中立的瑞士都是战略情报局将指派代表前往美国使团驻地的区域。在瑞典，战略情报局的特别行动部门将与已建立的特别行动执行处使团合作。
在瑞士，战略情报局部门将接受战略情报局伦敦办事处的指示。在伊比利亚半岛，特别行动执行处的行动已被英国外交部禁止。因此，战略情报局被期望在该地区发挥主导作用。在与特别行动执行处谈判的同时，布鲁斯制定了自己基于伦敦的情报收集行动计划。
1942年6月26日 ，他向多诺万提交了一份备忘录，详细说明了战略情报局/秘密情报部门在伦敦的行动。
该备忘录描述了通过与经济战争部、秘密情报局以及波兰、捷克斯洛伐克、挪威和荷兰流亡政府情报官员的联络，扩大了情报收集范围。 布鲁斯计划与驻英国的比利时、自由法国、南斯拉夫和希腊联系人合作，在欧洲内部寻找情报来源。这些行动将独立于战略情报局与特别行动处的任何谈判，并且显然也独立于与秘密情报局达成的任何既定协议。
美国参谋长联席会议于7月同意了该备忘录。然而，英国政府内部——包括特别行动处领导层、英国军方领导层以及外交部（进而涉及秘密情报局）——的最终谈判一直持续到1942年9月。
档案显示，主要症结在于英国秘密情报局不愿与战略情报局达成任何正式协议。事实上，外交部与经济作战部后续多封书信的页边批注中明确写道：秘密情报局虽不支持既定计划，但承认阻止协议为时已晚。
经过伦敦方面数月的争执，这份备忘录最终于1942年9月中旬由特别行动处负责人查尔斯·汉布罗与多诺万共同签署。
最后
多诺万及其团队在情报和特种作战方面的经验显然远不及他们的英国同行。多诺万、巴克斯顿和惠特尼所贡献的是他们在企业与国际商务谈判中的集体技能。
他们明白成功的合同谈判需要明确而强硬的立场，以及妥协的意愿。美国战略情报局伦敦办事处于1942年初启动了这些谈判，远早于任何美国团队接受训练，更不用说实际投入战斗。
COI谈判代表还拥有其他几项关键优势。斯蒂芬森与多诺万之间已建立起富有成效的合作关系。多诺万与总统保持着定期直接联系。
或许最重要的是，多诺万个人构想的独立美国非常规作战组织，与秘密情报机构及研发机构相结合的方案，深得总统青睐。这一集中化的情报体系将迅速比肩并最终超越英国的情报能力。
无论这是成功的虚张声势，还是多诺万对成交技巧的深刻理解，到1942年6月战略情报局正式获得美国参谋长联席会议承认时，战略情报局与特别行动处已制定出一份路线图，将世界划分为各自的职责区域，并详细界定了这两个准军事组织的角色。
协议经各方谈判并签署后，英国外交部——秘密情报局的正式归属机构——虽不情愿，却也不得不接受了这一结果。
随着时间的推移，战略服务局和特别行动处的现场单位会基于对当地局势的评估或因为当地人员的原因，经常违反协议。
然而，在战略层面，两个组织都履行了协议，并且由于1942年春季的谈判，两个组织都变得更加强大。
战略服务局的资源（包括人力、设备和基于其与美国参谋长联席会议关系的授权）与特别行动处在被占领欧洲的经验相结合，在欧洲战区和中缅印战区都取得了真正的战术和作战成功。这也为美国和英国情报及特种作战界之间的战后关系奠定了基础。
刊载：美国外交政策研究所
作者：J.R. 西格，伞兵、中央情报局情报官员以及多个特种作战单位的教官。西格领导过多个小型单位团队，包括 9/11 事件后潜入阿富汗的中情局团队之一。在中情局获得的奖项包括情报之星、杰出职业情报勋章以及乔治·H·W·布什反恐卓越奖。
https://www.fpri.org/article/2026/01/the-origin-of-the-us-uk-intelligence-special-relationship/
编译：24时观象台