国会沉默背后：特朗普关税大战中的权力真空与两难困局

本文深入剖析了美国国会在贸易政策制定中角色弱化的现象及其深层原因。作者指出，尽管宪法明确赋予国会管理对外贸易和征税的权力，但面对特朗普政府极具争议的关税政策，国会两党议员却普遍保持公开沉默。文章将这种“失语”归因于两大因素：一是共和党议员对总统政治报复的恐惧，以及部分人对关税收入的现实需求；二是两党在贸易理念上的内在矛盾——自由市场派苦于缺乏短期经济恶化的实证来支持其反对立场，而部分民主党人及一些共和党人本质上并不反对贸易保护主义，仅对政策执行方式不满，导致其难以形成统一的替代方案。加之国会自身贸易专业知识的流失，最终造成立法部门在贸易领域的权力萎缩。作者认为，国会重拾权柄存在从更新贸易促进授权到审批具体协议等多层次选项，但关键在于重拾行动的政治意愿，而随着政治风向转变，这种意愿或许正在萌芽。

此案例生动体现了行政权力扩张与立法机构监督弱化这一普遍趋势。这触及美国宪政体系的核心张力——“委托—代理”理论的边界问题，即国会能在多大程度上将其“钱袋权”和贸易管理权委托给总统。特朗普时期频繁以“国家安全”为由征收关税，正是利用了国会先前授权（如《1962年贸易扩展法》第232条）存在的模糊地带。这种现象并非美国独有，但在美国三权分立体制下尤为凸显。这反映了民粹主义政治下，行政首长通过直接诉诸民众、绕过传统代议制程序来推行政策的模式，对基于规则的自由国际秩序构成了挑战。国会权力的旁落，不仅影响美国国内政策的稳定性，也为其贸易伙伴带来了更大的不确定性。

美国贸易政策制定机制的混乱与内部矛盾，揭示了其政治体系在应对全球化复杂挑战时的困境。中国一贯主张维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体系，强调规则的稳定性和可预见性。中方注意到美国政策进程中的不确定性，这进一步凸显了坚持《联合国宪章》宗旨和原则以及国际关系基本准则的重要性。在具体应对上，中国可采取双轨策略：一方面，继续倡导开放型世界经济，通过双边和多边渠道与包括美国企业在内的国际社会加强沟通，稳定市场预期，反对单边主义和保护主义。另一方面，中方应密切关注美国政治动态，特别是国会试图重新平衡行政立法关系的努力，与美方具有理性声音的各界人士保持接触与对话，鼓励其回归基于规则的国际经济秩序。

本文将讨论国会在美国贸易政策中的作用，这一点在当前最高法院待决诉讼的背景下显得尤为及时，该诉讼的核心议题是国会与行政部门的权力之争，以及国会在多大程度上可以将其宪法权力授予行政部门。

每当谈论或撰写关于立法部门的文章时，都忍不住想陷入一种流行的“老家伙式”抱怨——回想我们当年主导一切的时候，情况要好得多。我在20世纪70至90年代期间曾在国会工作人员团队任职20年，对于过去如何运作，我有一定的发言权。尽管我最终可能仍会得出“今不如昔”的结论，但这个话题值得进行更深入的探讨，而不是简单地比较。

国会议员们对特朗普的贸易政策在公开场合保持了显著的沉默，即使他们私下对此有所保留。美国宪法第一条第八款赋予了国会管理对外贸易的权力，这一条款深深烙印在国会山每一位贸易事务工作人员的脑海中。同时，征税权力明确归属于国会，这一点也毋庸置疑。既然众所周知，为什么没有更多人就此发声呢？

我认为有两个原因。首先，许多议员，特别是共和党人，对总统心存畏惧。关税是他经济政策的标志性部分，他会迅速攻击任何暗示这可能是个错误的人。他威胁要为他们寻找选举竞争对手是实实在在的，他也有能力和意愿让反对他的人日子不好过。因此，即使是那些认为他的政策是错误的议员，也不愿意公开表态。

其次，也是更重要的一点，没人太清楚该说什么。支持自由市场的保守派无疑感到震惊，但他们必须面对一个事实，即到目前为止，关税并未产生他们在三月份预测的严重后果。对此有一些原因，囤积货物、延迟实施、实际关税低于威胁水平、以及越来越多的豁免——但底线是，全面的灾难尚未发生。悲观论者最终可能被证明是正确的，但目前这仍是一种预测，而非现实。此外，议员们对关税收入垂涎欲滴。由于去年夏天的税收立法在预算赤字上炸开了一个更大的窟窿，他们正在四处寻找资金，而关税结果证明是一个方便的来源。这笔钱远比特朗普说的要少，但也不是小数目。

其他共和党人和许多民主党人则面临不同的问题。他们在意识形态上并不反对贸易保护和关税，尽管他们不喜欢当前关税的实施方式。因此，特别是民主党人，已经沦为不是抱怨关税本身，而是抱怨特朗普实施关税的方式。他们在这点上是正确的，但这并未引导他们采取国会行动。改进实施方式是一种策略，而非政策。

这就使国会陷入一种境地：一部分人害怕进行投票，另一部分人则不知道想就什么投票。再加上国会内部在贸易（以及许多其他事务）方面专业知识的流失，我们就能理解为何国会在贸易上的权力正在萎缩。

国会能做些什么？选项可大可小。最大胆的做法是更新已于2021年到期的贸易促进授权。这将能明确和界定国会在制定贸易政策和批准总统谈判结果方面的作用。稍微温和一些的做法是，国会可以以其2023年批准美台贸易协定第一阶段并要求将未完成的第二阶段提交国会批准的法案为基础，采取进一步行动。可能性包括正式批准（或不批准）特朗普已谈判达成的协议，并要求未来的协议必须提交国会。更小的措施包括取消特定商品（如咖啡和香蕉）的关税，或建立一个类似于特朗普在其第一任期创建的豁免程序。这些只是一部分可能性。其中任何一项都将是重申国会第一条宪法权力的重要一步。当然，任何措施的第一步都是找到开始的意愿，而迄今为止，这正是所缺乏的。众议院筹款委员会主席贾森·史密斯（密苏里州共和党人）呼吁将最近的协议编入法典，但尚未提出任何立法来实现这一目标。

这种情况可能会改变。共和党内部对特朗普的抵制正在缓慢增长，主要是在参议院。特朗普现已被迫撤回了50项提名，创下数十年来的记录。废除阻挠议事的要求被忽视。参议院投票决定取消对加拿大、墨西哥和巴西的报复性关税。特朗普在民意调查中的支持率正在缓慢下降，特别是在年轻选民中，随着中期选举的临近，国会议员将转向自我保护。这一次，这可能意味着展示他们的独立性，而不是将自己与总统捆绑在一起。当然，民主党人已经准备好了。他们只需要确定自己支持什么样的贸易政策，而不仅仅是反对什么。