前美国商务部长：美国关税政策覆水难收｜IPP编译

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11月19日，在新加坡举行的2025年彭博新经济论坛上，美国前商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）和高盛集团总裁兼首席运营官约翰·沃尔德伦（John Waldron,）与彭博社的蒂姆·奥布莱恩（Tim O’Brien）探讨了美国的关税政策、美国制造业的振兴努力以及产业政策的有效性等核心议题。

两人一致认为，当前的关税制度是“不清晰”（murky）且充满不确定性的，但吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）指出，关税一旦实施就“很难取消”，而且，特朗普政府及其支持者是“真的相信关税”，而不只是一个政治工具。约翰·沃尔德伦（John Waldron）分析称，关税将美国置于一个“通货膨胀的环境”中。他预测在2026年，随着企业开始将成本转嫁出去，通胀可能会变得“更具粘性”（sticky）。

此外，双方均认为中美关系是一场“真正的战略竞争”。但尽管存在竞争，中美关系也具有“重大的相互依存”，这使得两国关系在未来几年很可能维持“现状”（status quo），以避免双方都“无法承受”的冲突“升级”。

对话人

吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）

曾任第40任美国商务部部长，罗得岛州第75任州长

约翰·沃尔德伦（John Waldron）

高盛集团总裁兼首席运营官，也是高盛集团董事会成员。他还是国际金融协会执行委员会成员、中国证监会国际顾问委员会成员、美中贸易全国委员会成员、新加坡金融管理局国际顾问小组成员以及阿斯彭经济战略小组成员

主持人（蒂姆·奥布莱恩）：关税过去似乎只是小众（point）的领域。现在它主导了记者和学者们的讨论，甚至选民也开始关心关税以及美国在全球经济中的地位。我想今天我们就把它们简化为两个方面：关税和产业政策。我们很幸运能请到两位身处这两个问题前沿的人士，我们将看看接下来的对话会走向何方。

吉娜，我认为，我们现在仍然处于一个不清晰（murky）的关税制度之中。四月份关税首次推出时，引起了强烈的反响。不同的行业和不同的国家一直在游说寻求不同形式的关税减免。而现在，我们进入了一个新的篇章：中国动用了它自己的贸易力量，包括稀土，我认为这可能是白宫此前没有预料到的，以及用一种更日常的方式，这涉及大豆。

我听很多企业反映，他们仍然不知道如何应对当前的局势，现在仍然存在很多不确定性，也尚不清楚向前推进的正确策略是什么。您认为我们现在是否已经到了一个可以使其中一些问题理性化（rationalized）的阶段？或者您认为它会继续悬而未决，并以个案（case by case）的方式处理？

吉娜·雷蒙多：好问题，但这难回答。情况确实不清晰，我认为它将继续不清晰。我认为我们都可以确信的一点是：关税将会存在。

美国前商务部长雷蒙多表示，唐纳德·特朗普的关税政策可能会在他的任期结束之后延续，因为会有政治担忧提供支撑，担心取消保护主义壁垒会疏远工人阶层，而这个群体担心会因外包和人工智能而失去工作。图源：视频截图

从我为拜登总统工作的经验来看，关税一旦实施就很难取消。你知道，拜登总统没有取消特朗普的关税，也没有降低它们。我曾与他争论，认为他应该这样做，但这非常困难。我认为你会看到，对于这位总统（特朗普）来说，他对中国采取了强硬态度，祭出了三位数的关税。你不会看到对华关税会超过100%。

所以我认为，贸易空间介于10%、15%到50%之间，这取决于国家。正如你所说，会有很多豁免。但我认为，我们在未来一段时间内都将处于一种通货膨胀的环境中。我认为他将继续维持这些关税。这是他战略的核心。而且他真的相信，关税是有效的。而且他认为，自己是为实现目标而当选的。这就是为什么我认为关税会持续存在。

主持人：我们在这个问题上停留一会儿。我认为公开的目标是它将振兴美国制造业基地。您看到这种情况正在发生吗？

吉娜·雷蒙多：这是一个复杂的问题。我认为美国制造业正在被振兴。我认为我们已经吸取了一个教训，那就是我们必须拥有更具韧性的供应链。而且有些东西——药品、关键药物、半导体——我们必须在美国生产一定数量。这种情况将持续下去。总的来说，关税在一定程度上对此有所帮助。

但这幅图景非常复杂。例如，对汽车的零部件加征关税，而你希望这些汽车是在美国生产的，这会增加生产难度。而且你会继续看到对投入品加征关税，这就是一个阻力（headwind）。所以我认为，你会看到美国持续的投资和更多的制造业，但我不确定这是否是因为关税。

由于北美、墨西哥、加拿大之间高度一体化的汽车生产体系，关税使该体系面临重大重新配置压力。图源：纽约时报

主持人：我五个月前去了墨西哥，大约在关税制度首次公开的时候。与我交谈的墨西哥商界领袖们在很大程度上对此感到震惊。因为美国制造商在墨西哥设有基地，并通过自己的供应链将产品送回美国。墨西哥制造业与美国生产之间的关系如此密切，以至于几乎是一种完全的合作关系。从那时起，我从大大小小的企业领导人那里听到的所有反馈，都反映了墨西哥人当时首次向我表达的感受：困惑。

例如，一位加拿大运动用品出口商表示，在一种关税合同形式下，他们对一件800美元的产品征收了600美元的关税；而在另一种情景下，却只有6美元，但他们不知道何时、为何以及在何处会实施。这与您从高盛的众多客户那里听到的情况一致吗？在您交谈过的人中，谁最有效地应对了这种情况？

约翰·沃尔德伦：首先，我同意吉娜的观点，即我认为关税是特朗普政府政策的一个永久性特征，我认为这种情况将继续下去。他们开始时采取了普遍关税作为基线，基本上是随时随地对所有商品征收关税。我认为，您现在开始看到的是转向更具针对性的做法。

部分原因是由于供应链的现实，以及公司实际运营和降低通胀所需的豁免的现实。

部分原因是随着我们进入中期选举，负担能力（affordability）在美国成为一个非常重要的问题，也是一个非常重要的政治问题。我认为这是共和党人试图赢得中期选举时特别关注的问题。所以我认为，你会看到他们开始撤回一些关税，他们已经这样做了，例如香蕉、咖啡等。农产品和食品在篮子（Basket of Goods，衡量物价指数的商品篮子，编者注）中。我认为你会开始看到更多这样的情况。

10月21日，在美国马里兰州海厄茨维尔市，联邦雇员领取免费食品。

显然，针对您关于墨西哥的观点，我们将在2026年面临USMCA（美墨加协定）的谈判。我认为这是一次极其重要的谈判，正如您提出的观点，那里是我们的“后院”，如果我们想要振兴美国制造业，很大一部分将不得不通过加拿大和墨西哥的伙伴关系来实现。如果你愿意这样说，从遥远的NAFTA（北美自由贸易协定）时代一直到总统本人谈判达成的USMCA，现在我们面临着重新谈判。

我个人的观点是，当然不是所有人都同意，我认为他们将退回到一个更具区域性的联盟，因为实际降低通胀和制定更明智的贸易政策的现实将要求这样做。它可能不会是免关税的。我们只能拭目以待。但我认为，相对于USMCA，它将是一种更审慎（measured）的方法。

通用、特斯拉、丰田、现代、大众、福特等全球主要汽车厂商4日向美国贸易代表办公室提交文件，敦促美国政府延长“美国-墨西哥-加拿大协定”（美墨加协定）。图源：新华社

主持人：其中一个论点是，中期选举的现实、市场反应的现实，将决定政府如何推进和实施不同的关税，甚至是否坚持已经宣布的关税。然而，关于最终结果将在何处尘埃落定，一直没有一个稳定而清晰的界限。您是否预见到中期选举之后，政府会对今年早些时候实施或公开谈论的关税制度进行重新审视？还是您认为政府将继续致力于重置？

约翰·沃尔德伦：正如我所说，我认为这是一个永久性的策略。而且我认为，拥有双边关税能力来处理这些关系，是他们想要推行外交政策的方式。我不认为中期选举后这种情况会改变。

回到您早些时候的问题，您可以看到经济中的不确定性。您可以看到公司之间的不确定性，它们根据自身定位，应对这种不确定性的能力有强有弱。如果你看公司的盈利情况，某些公司的影响更大，而其他公司的影响较小。某些公司有能力将成本转嫁出去，其他公司则较少。

我们认为，大部分关税的吸收实际上发生在了价值链中的公司利润率上，并没有转嫁给消费者。我们倾向于预计，未来会有更高的通胀，因为我认为在第一和第二季度，公司将开始转嫁更多他们在利润结构中已经承担的吸收成本。这从长远来看是不可持续的。

这种趋势将在一定程度上被一个事实所平衡，即我认为有效关税率正在下降。所以，如果早期有效关税率是正负20%之间，我猜测它正在向下迁移到15%甚至更低，这取决于这些豁免如何运作以及他们决定如何处理USMCA等问题。所以我预计它将开始下降，同时物价上涨和更多的转嫁正在发生。而这些线在哪里交叉以及通胀最终走向何方，将是一个非常重要的指标。但我们的观点是，通胀将保持粘性（sticky）。

主持人：所以您不认为通胀会在2026年第一季度或第二季度飙升。 

约翰·沃尔德伦：我不认为它会飙升。我认为有很多交叉因素（cross-currents）。你有工资压力和劳动力压力。我认为2026年是你会看到更多裁员的一年。因此，我认为你会看到美国企业开始着手处理他们的人员编制。这将在许多方面降低劳动力供应，从而在很多方面对缓解工资压力有影响。这是一个对抗通胀压力的平衡因素。但确实有更具通胀性的关税。所以，要知道最终结果如何是非常困难的。

2025年10月，美国雇主宣布裁员超过153,000人，是该月20多年来最高水平。图源：路透社

我们的经济学家各有看法，市场显然正在努力弄清楚这一点。这是目前市场中一个巨大的波动性指标。但总的来说，我们将面临更具粘性的通胀压力，并且很难从目前水平上实质性地降低通胀水平。但我也看不出它为什么会必然飙升，只是很难从目前的位置把它降下来。

主持人：您同意吗，吉娜？

吉娜·雷蒙多：我同意。我认为除了约翰所说的之外，公司确实在利润上做出了调整，但他们也没有提高价格，因为他们仍然不确定关税会发生什么。他们在观望，等待局势稳定，然后才提高价格。而且，他们大量地囤积了库存以进行预先准备，至少在大公司层面是这样。当然，公司越小越困难，公司越大就越容易。这对亚马逊来说比对任何其他公司都要容易得多。但每个零售商都尽其所能，即使是现在，他们仍然在消化这些库存。所以你还没有看到涨价，但CEO们在说：也许我们只会在推出新产品时提高价格。很多CEO会说，我们不能对现有产品涨价，我们将等待新产品。我没有水晶球，但我不认为你会看到物价飙升。但我认为我们在未来一段时间内，都将处于通货膨胀的环境中。

另一件事，尽管非所有人都同意，但我相信特朗普政府以及总统周围的人、还有在国会支持他的人，他们真的相信关税。换句话说，这不仅仅是他们所做的权宜之计——尽管它确实是明智的政治策略——但它是信条（creed）的一部分。他们认为“美利坚治下的和平”（Pax Americana）是一场骗局（rip off）。他们认为美国被欺骗了。他们认为美国工人受到了欺骗，美国工人受到了伤害。中国和其他国家进行了补贴并占了便宜。所以我不会这么轻率地说它仅仅是一个政治工具。

主持人：您认为未来的政府会很难解除其中的一些措施吗？

吉娜·雷蒙多：我确实这样认为。你知道，我对此有自己的看法，因为我花了很多时间在椭圆形办公室里试图说服拜登总统减少一些关税，特别是针对我们希望在美国制造的产品的原材料的关税。但做到这一点非常困难，因为没有人想成为那个被指控让美国工人失望的美国总统。我认为这使其更具政治现实性。拜登总统曾经对我说：“我不想对失去任何一个美国制造业工作岗位负责。”“我不会降低关税。”我认为这种情况在2026年会加剧。如果你相信我们将看到一个更艰难的劳动力环境，这实际上会在政治上变得更加复杂。

主持人：政府似乎对稀土供应过剩感到惊讶，或者至少没有为此做好准备。您对中国在那一刻采取的激进行动感到惊讶吗？您知道，他们何时以及如何“挥舞鞭子”？

约翰·沃尔德伦：我不惊讶，我认为中国已经为特朗普的崛起准备了相当长一段时间。而且我认为，他们知道自己拥有某些筹码，他们会加以利用。所以，我一点也不惊讶，也不惊讶他们认为这是一个可以平衡对话的筹码。我认为双方都决定努力争取降级（de-escalation）并放下武器，这很棒。只是有一个时间段，也许更冷静的头脑可以占上风，我们可以开始在那些可以让关系变得更好、更强的边缘问题上进行努力。当然，我们不能天真地对那些尚未解决且可能不会解决的更大层面的考虑。

据路透社报道，西方正急速追赶稀土链自主化，但镝和铽的极度稀缺与对中国的深度依赖，使“去中国化”磁体产业几乎无法在2030年前实现。图源：路透社

这正是我要说的，我不会对2026年抱有很高的期望，我认为那些问题会卷土重来。我认为双方的国内政治都在发挥作用。而且，我认为有一点缓和（detente）是件好事，两位领导人将在2026年会面很多次，无论是在G20还是在两国之间的双边场合。我认为这对于尝试创造更多对话和更多机会来寻找共同点是件好事。这段关系显然将非常复杂，而且是一种真正的战略竞争。

我认为美国——我的意思是，就像吉娜所说的“美利坚治下的和平”——指的是美国处于超级大国地位，领导着世界。而现在我认为存在一个竞争对手，它在许多方面都是一个战略对手。美国很长时间以来，甚至可能从未见过这样的对手。

吉娜·雷蒙多：我正好相反，其实感到很惊讶。我一点也不惊讶他们试图打这张牌。我惊讶的是，政府似乎对它的发生感到惊讶，并且似乎没有制定应对计划。我的意思是，那是中国拥有的巨大筹码，他们会这样做似乎是显而易见的。如果我们认为他们不会这样做，那是愚蠢的，无论它是稀土、药物还是大豆所涉及的临床试验数量。有太多的筹码，这就是为什么我认为在接下来的几年里中美关系将保持现在的现状（status quo），因为双方都不希望或无法承受升级。

约翰·沃尔德伦：是的，我们写了一篇题为《战略相互依存》（Strategic Interdependence）的专栏文章，这就是我们认为关系演变的方式：存在重大的相互依存。因此，有些领域可以脱钩，例如芯片，在这些领域你会脱钩并且已经脱钩。但在许多领域，相互依存是如此重要，以至于很难脱钩。我认为双方可能都在更深层次地认识到这一点。你知道，每次他们会面时，都会明白冲突的后果是针对双方和全球经济的。

主持人：我收到的一些问题，其中一个是，如果白宫继续坚持持有美国公司的股份，这会有什么影响？我们很幸运吉娜坐在这里，她是拜登政府在CHIPS法案中对英特尔进行八十五亿美元投资的幕后推手。现在，特朗普政府正在持有英特尔10%的股权。请告诉我您是否看到了这两种行动之间的差异：八十五亿美元的联邦贷款，以及联邦政府实际持有一家公司的股权？从哲学和建设性的角度来看，您如何看待这个问题？

吉娜·雷蒙多：是的，我认为它们是不同的。我认为历史非常清楚地表明，国有企业或者联邦政府是其后盾的公司，不会是最具创新性、生产力或盈利能力的公司。就像我们的体制，尽管它有缺陷，但资本主义是有效的。竞争使公司变得更好。我们通过CHIPS法案所做的事情，并为此感到自豪的是，我们考虑到在美国建造一座半导体晶圆厂比在东南亚昂贵得多这一事实。因此，我们提供了一次性拨款，以弥补资本支出方面的差距。但随后，公司必须进行运营。它必须在开放市场中竞争。而且，你知道，我确实认为这更好。

有趣的是，我的儿子18岁。当政府持有英特尔的大量股份时，他说：“妈妈，我们要买英特尔吗？”我说：“你为什么这么说？”他说：“政府永远不会让它失败。”是的，我认为这不好，这不是美国的制度。你知道，我们不希望政府拥有生产资料（means of production）。 我们希望最好的公司是那些能够在开放市场中竞争、超越竞争并超越创新的公司。因此，如果你认为政府会支持你，你不会失败，我不认为这很棒。

主持人：在美国历史上，在真正的危机或感知到的危机时刻，政府确实曾扮演领导角色或为美国企业提供了广泛的安全网。例如，大金融危机期间的汽车工业，特朗普1.0时期对疫苗制造商的激励措施，吉米·卡特与克莱斯勒，以及一战期间伍德罗·威尔逊与铁路。即使是伊隆·马斯克的企业，其中至少有三个也从联邦援助或联邦合作关系中受益。那么，这真的是那么新鲜的事物吗？只是你观察方法的问题。

一项由Good Jobs First和《华盛顿邮报》联合研究指出，马斯克旗下公司在过去约20年间累计从联邦政府获得至少380亿美元（含合同、补贴等）支持。图源：路透社

吉娜·雷蒙多：我是CHIPS法案的主要设计师和推动者，我清楚地相信某种程度的战略性精准产业战略。我只是认为，提供一次性拨款来帮助你弥补在美国建造成本更高的事实，与持有公司如此大的股权，而该公司应该能够在公开市场中竞争，这两者之间是存在区别的。

美国政府的工具箱里有很多工具来刺激对国家安全具有战略意义的行业。我们可以提供拨款，我们可以提供税收优惠，我们可以利用国防部（DOD）的采购权力。如果你是一家年轻的公司，最宝贵的东西是客户，第一个客户。所以我认为，联邦政府可以成为那个第一个客户。所有这些都与我们经济的开放资本市场体系更加一致。因此，我不反对一些干预措施，正如您所说，我们有农业补贴，我们在危机时刻有各种各样的补贴，芯片就是一项国家安全努力。我们需要干预市场来保护我们的国家安全。市场不会将国家安全定价，我只是不喜欢政府持有生产这些东西的公司的巨大股份。

主持人：约翰，您区分了产业政策（industrial policy）和产业化政策（industrializing policy），我想，请在剩下的3分钟里，稍微谈谈这一点。

约翰·沃尔德伦：首先，我认为政府干预市场和经济将持续存在。我的意思是，我只是认为我们已经跨越了卢比孔河（crossed the Rubicon）。无论是持有公司股份还是签订供应协议，这是由于全球的形势。而且我认为，无论是金融危机还是世界上其他危机因素，政府都已介入。无论好坏，政府都发挥了真正的作用。而且我认为这已成为我们资本市场的一部分。无论你喜欢还是不喜欢，我真的看不到它会改变。

其次，我们谈论的产业化政策更接近吉娜所指的：我们正在看到很多这样的情况发生。而这届政府的做法是，让我找到这些公司，它们拥有政府非常关心的供应链中重要元素的采购能力，无论是稀土还是芯片供应链中的元素、青霉素等等，这些是政府应该从战略角度非常关心并具有国家安全影响的事物。让我们去找到这些公司，并实际创建采购协议。然后，在这些采购协议的支持下，你可以去筹集资金。这些公司可以去筹集资金。这与政府持有公司股份是不同的。这实际上是政府采购重要的供应，并使该公司能够比以往更有吸引力地在资本市场中筹集资金。我们支持这一点。我们自己也在做很多这方面的工作，并与许多这类公司合作。我认为这是相当不错的政策。我们需要为国家安全目的控制更多的供应链。对我来说，这更像是产业化政策。我认为这是一种明智的应对方式。

正如我们早些时候谈到的，中国是一个不同于以往所见的竞争对手。我们如果只是让市场力量失控，而没有任何自上而下的关注，特别是从国家安全的角度来看，我认为是一个错误。如果我们真的想要竞争，并且真的有机会在一些对未来至关重要的竞争中获胜，无论是人工智能、量子技术还是生物制药生产、生物技术等等。所以，这就是美国的政策。

我倾向于同意吉娜的看法，即政府持有大公司的大量股份并控制生产资料不是最好的方式，但我可以看到更智能、更有针对性、更精准的确保国家安全的供应机会，我们认为这是有道理的，并且可以有效地利用资本市场来为此提供资金。

主持人：我要问你们两位同样的问题。如果你能拿出魔杖，改变当前关税环境中的任何事情，那会是什么？

约翰·沃尔德伦：我会说，与其让我们对每个人都征收关税并采取普遍的方法，不如说让我们关注我们的盟友。让我们采取更多的多边方法。对我来说，USMCA会是一个很好的例子。如果我们旨在拥有更多的全球竞争优势，让我们不要只作为美国自己来做，而是让我们与我们的盟友一起，以多边的方式来做。我不认为这意味着我们将没有关税，但它们将是非常有针对性的。它们现在将更具精确性，将更倾向于采取多边的观点来应对世界，而不是单边的方式。

吉娜·雷蒙多：我喜欢这个想法。我希望他们能够阐明一个清晰的战略，例如：我们到底想在这里完成什么？我们确切的战略是什么？因为我认为比关税更糟糕的是不确定性和它看似随机的性质。