日本为何积极签订防卫合作协议？如何评估其效用？

首先，防卫合作协议是框架条约，具有法律约束力，但会将更具体的细节留给后续协议进行规定。各国通常会首先签署一份不具法律约束力的一般性意向声明或一份安全和防务合作声明，以表明其政治承诺，然后再签署随后的、针对特定问题的、具有法律约束力的协议。因此防卫合作协议包括法律条约以及不具有法律约束力的一般协议。

其次，防卫合作协议可以构建、简化甚至使两军之间的日常互动惯例化，例如供应和后勤、咨询和政策协调、军事演习和训练、维和行动中的协调、研究与开发（R&D）、国防工业合作武器转让，以及机密信息的安全。

第三，防卫合作协议成员国通常会建立双边委员会、工作组和其他机制来促进具体合作。DCA 通常需要制定年度行动计划，其中规定了峰会、政策目标、计划的演习和未决事项。至关重要的是，DCA将防务合作制度化，但不包括正式的共同防务承诺。

第四，防卫合作协议的语言和内容具有平等性、对称性的特点，往往使用“当事人”（the Parties）或“签字人”（the Signatories）等术语。强调互惠原则，防务伙伴将彼此视为平等伙伴。

第五，防卫合作协议具有长期性。一些DCA有终止条款，允许双方在事先书面通知的情况下退出协议。虽然有些协议的期限为 10 年，除非另有通知，否则会自动续签，例如日本和法国之间的ACSA，但许多是无限期的。

最后，伙伴国经常签署多个防卫合作协议。与达成单一的总体协议相比，防务伙伴倾向于采取零碎的渐进方法。简而言之，防卫合作协议被定义为“为常规防务合作建立制度框架的正式双边协议”。

随着大国战略竞争回归带来的全球和区域安全环境日趋复杂化，本文认为以下因素推动了相关国家对防务合作协议的需求：

从国内政治来看，日本政府希望推进国防装备和能力现代化。这种现代化的动力，即提高军事能力，涵盖了各个领域，如军备、研发、工业合作、联合演习和教育计划。

从外部威胁来看，相关各国对安全威胁的认知日益趋同。这些安全威胁既包括传统安全领域的领土安全，又包括非传统安全领域的各项挑战，如来自网络空间、外层空间、公海的全球公域挑战、来自流行病、气候变化、恐怖主义等方面的跨国威胁等。基于这些相同的安全威胁认知，各国将努力协调形成安全共同体以达成共同的区域愿景。

从防卫合作协议自身的属性来看，它是一种“保险”形式，适用于关注其盟友信誉的国家。具体到日本的情况，日本对伙伴关系多元化的追求最终还是为了“重新聚焦”并强化日美同盟。

仅凭对需求侧的分析难以完整地解释防卫合作协议的达成，从供给侧来看，防卫合作协议是建立信任的重要工具。它一方面基于共同价值观念发挥意识形态的作用，另一方面推进信任的制度化进程。因此，防卫合作协议才被选为构建区域愿景的重要政策工具。

关键绩效指标（KPI）是证实“深化防御关系”抽象表达的有效工具。而定性指标有助于“捕捉流程、实践、机构和行为中关键但难以量化的变化”。因此，本文提出了五项定性指标，用以进一步细分DCAs的类型以及追踪评估其进展。

关键绩效指标1（KPI 1）：政治性。其目的是共同表达国家元首或国防部长级开展安全合作的政治意图。由于它不具有法律约束力，这预示着更系统和更持久的合作的开始，并且通常是签署的第一个协议。此外，这些文件通常还反映出共同的区域秩序愿景。

关键绩效指标2（KPI 2）：信任/信息。其目的是在两个国家之间建立起基于信任的安全保障和机密信息的处理安排。

关键绩效指标3（KPI 3）：经济/工业。该指标与国防装备转让与技术合作相关，既包括研发与生产过程，又包括转让销售过程。

关键绩效指标4（KPI 4）：运营/后勤。采购和交叉服务协议（ACSA）是由该指标所界定的防卫合作协议类型中的代表。美国国防部军事词典将 ACSA 定义为“在双边基础上与国家或国际组织谈判达成的协议，允许美国军队交换最常见的支持类型，包括食品、燃料、运输、弹药和设备”。

关键绩效指标5（KPI 5）：协同性。2021年日本航空自卫队与澳大利亚皇家空军（RAAF）之间的空对空加油安排与2022年签署的日英陆军合作路线图均属此类。由该指标所界定的DCA类型不仅允许协调特定于服务的问题，而且还可以协调更全面、更复杂的练习场景，从而开辟新的运营领域。

一、日本-澳大利亚

日澳之间存在较为全面性的合作关系，经济、科技、人文交流与防务合作相互补充，构成了日澳双边关系的有机整体。

KPI 1：日本“已成为澳大利亚与新西兰和英国相提并论的防务伙伴”。从2003年前维和行动中的业务往来，到2003年《防务交流备忘录》、2007年《安全合作宣言》、2008年修订版《备忘录》与2022年《安全合作联合声明》的相继达成，日澳双方不断搭建和筑牢防务合作的基础性框架，提供了政治合法性的支柱。

KPI 2：2012年澳大利亚成为继美国、北约和法国之后第四个同日本签署信息安全协定（ISA）的伙伴，为促进日本和澳大利亚之间在信息领域的合作和共享安全领域的信息奠定了基础。

KPI 3：日本与澳大利亚于2014年签署的国防设备转让和技术合作协议为双方的防务技术合作提供了重要经验。尽管双方的潜艇合作最终失败，但这却是日本发展出口重要战略装备的第一次机会。

KPI 4：2010年，澳大利亚成为继美国之后第二个与日本签署《采购和交叉服务协定》的国家。这被广泛认为标志着双边防务关系正在进入一个新的重要阶段。此外，《互惠准入协定》（RAA）的签署也将使更深入、更经常和更复杂的军事演习和部署成为可能。

KPI 5：根据日本航空自卫队和澳大利亚皇家空军签署的协议，两军空军于2022年4月成功进行了空对空加油演习。这代表了运营上的紧密性。日澳第十次“2 + 2”会谈联合声明表明，两国计划扩大空对空加油配对。同时，随着日美澳联合军演的协调，日本海上自卫队（JMSDF）将为澳大利亚和美国海军提供军事资产保护，这是加强协同性的里程碑事件。

二、日本-英国

1945年后的英日双边议程一直受到投资和商业考虑的主导，双边防务合作相对较少。但英日伙伴关系通过防卫合作协议实现的渐进式转变同样值得关注。

KPI 1：自1991年海湾战争后，日英的防务交流不断。从2004年两国防长签署谅解备忘录，到2007年和2012年两份领导人联合声明，再到2017年的《英日安全合作宣言》，两国安全合作不断深化。2023年的《广岛协议》成为了日英双边防务关系的最新支柱性政治共识，表明两国防务合作正向常态化、机制化和多领域方向发展。

KPI 2与KPI 3：随着2013年两国国防设备转让和技术合作协议与信息安全协定的签署，KPI 2和KPI 3所界定的战略目标达成了里程碑式进展，英国成为当时除美国外唯一与日本达成此等合作水平的伙伴。

KPI 4：2017年日英两国签署ACSA，2023年RAA签订，英国成为第一个与日本达成此类协议的欧洲大国。RAA 将“迅速加快”已经令人印象深刻的安全和防务合作步伐。

KPI 5：2023年英日防卫协议。英国皇家空军和日本航空自卫队签署了未来太空合作谈判的职权范围文件，在军种层面合作方面实现了KPI 5的里程碑。

日本与英国通过多阶段多类型的防卫合作协议合作，将他们的关系提升到了一个新的水平。更引人注目的是，曾经以强大的投资、教育、旅游和文化联系为主要特征的关系，现在已经变成了一种以国防和军事领域开创性和重大合作协议为特征的关系。

将评估框架应用于日本与澳大利亚和英国的防卫合作协议的结果表明，关键KPI在几个节点确实都得到了实现。这反过来又促进了日本同两国战略伙伴关系的升级，因此防务和安全合作日益成为迅速发展中的日澳关系与日英关系重要组成部分。虽然美国无可争议地仍然是日本唯一拥有最密切和最深入协同性的正式安全保障国，但与澳大利亚和英国的防务合作通过防卫合作协议达成的重要成果证明了防卫合作协议的变革潜力。

在其“自由开放的印度太平洋”（the free and open Indo-Pacific, FOIP）愿景的指导下，日本已经部署了一系列防卫合作协议，以加强与志同道合的伙伴的双边和小型防务关系，特别是改变与澳大利亚和英国的战略伙伴关系。

就其内部影响而言，防卫合作协议可能有助于整合国防部与政府其他关键实体。随着日本与越来越多的合作伙伴签署国防设备转让和技术合作协议（DET&TCA），东京打算从根本上加强其国防工业和技术基础，这本身就是一项国家基础能力。在敏锐的威胁感的驱使下，东京旨在通过专注于研发、公共基础设施发展、网络安全和国际合作来加强其全面的防御架构。而这只能通过全政府协作来实现。

就其外部影响而言，防卫合作协议同“海外安全援助”等政策工具一道，促进防务合作的制度化。与此同时，防卫合作协议可以帮助积极促进与志同道合的伙伴的防务合作。防卫合作协议和其他工具加强了与澳大利亚和英国的战略一致性，为日本在不稳定的外部安全环境中寻求更大的地缘战略空间提供了一种保障。

校对 |  张学玉 张倍祯

审核 | 李源

排版 | 陈秋池