潮新闻客户端 王立军
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，学习运用“千万工程”经验，因地制宜完善乡村建设实施机制，分类有序、片区化推进乡村振兴。省委十五届八次全会提出，围绕“富民”一体推进“强城”“兴村”“融合”，其中推进片区组团发展是“兴村”的重要抓手。
一、乡村片区组团发展的实践探索及其特征
经前期探索，我省已经形成了跨村、乡镇、县域甚至省域的数量众多的片区组团共富发展模式，如慈溪跨村产业协同组团、淳安“大下姜”跨乡镇强村带弱村组团、龙游－建德－兰溪跨县域基层治理组团、平湖-金山跨省域综合性片区组团等。尽管各片区组团的空间尺度、组团形式、治理模式等不尽相同，但高质量片区组团通常具备以下几个共性特征，对更好推进片区组团工作具有重要参考价值。
（一）聚焦发展所需是片区组团的背景前提
片区组团并非从上至下的机械构建，而是各片区根据市场需求、治理需要作出的一项制度安排。在组团实践中，片区组团往往嵌入于当地经济社会网络，承担着特定时空情境下的特定功能。调研发现，高质量片区组团具备明确发展定位与社会经济功能。如龙游横山镇、兰溪诸葛镇、建德大慈岩镇位于三市交界地带，过去社会治安乱、群众办事难、产业发展散。为此，三地联合开展片区组团，深刻解决群众所盼，提升了群众“四感”。再如平湖市钟埭街道瞄准当时平湖经济开发区发展需要，在全省首创“飞地抱团”发展壮大村集体经济模式，整合零散的土地与资金，发展物业经济，实现了全域协同均衡发展。
（二）强化党建联建是片区组团的组织基础
在传统行政体制下，村组织之间、地方各级行政组织之间的横向关系主要是竞争关系，缺乏跨界横向合作的机制通道是规范化开展片区组团工作的首要难题。在片区组团实践中，党建联建为打造片区协同治理共同体，克服跨界治理碎片化、提升整体治理效能提供了组织基础与衔接桥梁。如平湖市与上海金山区开展跨省域南北山塘村片区组团中，就通过党建联建打破了行政级别不同导致的合作沟通障碍，进而为浙沪“山塘”共谱“共富”打开了全新局面。再如淳安县枫树岭镇下属各村发展集体经济原先主要是单打独斗甚至相互竞争，后来通过党建联建，建立跨部门、跨乡镇的联席会议机制，构建“党委统筹+乡镇负责+部门支持+村社落实”工作链条，将“大下姜”公共品牌覆盖片区各乡村，推动共富共享。
（三）深化产业融合是片区组团的关键聚力
无论片区组团构建的最初动因是社会治理、保护生态还是发展经济，其动态演化的共同趋势表现为向产业振兴收敛。在组团实践中，各片区产业领域往往呈现高度一致性，并通过整体规划、全面动员、项目建设等实现产业融合发展。如嵊州打造“嵊情家味”为优质农产品集体背书，牢牢把分乡村片区的粮食、香榧、桃形李等“农特产”整合起来，并通过项目投资补足产业链短板，形成“种养加销旅”三产融合发展体系，得到了各片区群众百姓的高度拥护。再如龙游－建德－兰溪跨县域组团在联动开展社会治理基础上，进一步推动莲子产业融合发展，通过共同举办荷花节、共同发展品牌化莲子产业，助推老百姓增收致富。
（四）实施功能分区是片区组团的结构纽带
尽管片区组团作为一个整体发挥特定经济社会功能，但是片区之间往往因资源禀赋、产业积累、设施条件等不同而承担不同功能，进而使各片区紧密啮合并实现差异化发展，有效规避了同质化竞争。比如，“南北山塘村”根据资源条件等的不同，规划山塘老街片区、西部产业片区、南部生活片区、东部生态片区，分别承担旅游观光、科技农业、生活居住、生态农业等功能，在差异化布局中实现有机协同。再如，慈溪匡堰镇南部片区打造山脚青瓷农家乐、山腰杨梅观光、山顶民宿康养三个区块，推动村与村之间错位发展，达到了“1+1+1＞3”的发展效果。
（五）彰显群众共富是片区组团的最终表现
片区组团能否真正促进共同富裕，让人民群众有获得感、幸福感、安全感，并从心底认同片区组团工作，是检验片区组团的重要标准。从调研来看，环境优美、集体壮大、百姓增收、治理井然、群众拥护是体现片区组团工作质量的重要方面。比如，慈溪市崇寿镇傅家路村与其相邻的健民村、傅福村组成片区，成立第一年，集体经济增长率就达30%，在2020年换届选举中，健民村、傅福村村“两委”平均得票率分别达到87.9%、86.9%，比上届分别提高3.1、5.5个百分点，形成了党建引领片区组团、片区组团带动共富、群众拥护党的领导的圆满闭环。
二、乡村片区组团发展存在的问题
我省各地均有一些片区组团成功发展的案例，但是总体上纳入片区发展规划的行政村占比还是较低，乡村片区组团发展还存在一些亟待解决的问题。
（一）片区组团主动性有待提高，联合发展机制尚待完善
一是片区组团的主动性有待提高。目前片区组团发展建设工作大多还是自上而下地开展与推进，以上级被动安排组团为主，自身主动寻求抱团发展的积极性欠缺，出现“上热中温下冷”的现场。究其原因，一方面，片区化建设是一个新兴事物，一切还在探索、摸索过程中；另一方面，在村庄与村庄进行合作时，涉及多方协调及利益分配、风险承担等事项，极其考验村干部的能力。例如，在强弱帮带模式中，强村村民会担心原本积累的家底被稀释、弱村村民怕合作之后因为经济基础弱失去话语权，在联合发展模式中容易出现“土地征集难、出资收益分配纠纷”等问题。纵观目前已有成功的案例，德高众望、能力出众的带头人是重要因素，这对村书记的能力素质提出了较高的要求。
二是片区组团发展机制有待完善。目前虽已成立了推动片区组团建设工作的相关领导小组，也有一些县制定了县域的片区组团发展规划，但大多仅停留在市级层面、县级层面，用来统筹全市、全县（市、区）乡村振兴片区组团发展的相关工作。具体到片区组团层面，虽然片区内有联合党委或党建联盟等联席议事机构，但还没有形成明确的“实体化”“规范化”运行机制，导致村庄联合发展的土地利用机制、资金利用机制、考核机制、决策机制不完善，权责归属尚不明确。这也是导致许多村庄对片区组团发展持观望态度的原因。这种只有粗放的指导，没有精细化的运作机制的局面亟待改善。
（二）组团方式较为单一、协同内容不够丰富
一是组团方式较为单一。目前片区组团发展的工作对“强村效应”的依赖程度较高，组团方式以充分发挥强村的明星效应、引流效应，强村带动弱村为主，关于互补分工、共建共享等利益联合机制相对较少，有待进一步充分挖掘片区内各村庄的特色资源，进一步在公共服务降本、公共资源增效方面加强合作。
二是协同内容不够丰富。目前片区组团的投资项目主要聚焦在农文旅联动发展、特色田园乡村建设、绿色农业协同发展、河湖生态环境治理，以及道路交通基础设施提升等方面，相对于乡村振兴要求的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的五大重点工作，乡村治理、改革创新所涉及内容较少，产业发展形式也不够多样。
（三）要素保障有待加强，农村人才缺乏制约发展
一是资金总额压力大、使用分散。一方面，投资总额巨大。项目的推进需要巨大的人力、物力、财力，仅依靠财政投入难以大规模补贴项目资金。尤其是一些集体经济薄弱的村庄在开展相关工作时更是举步维艰，这类村庄往往因为发展基础较差、集体经济收入低、缺少好的带头人，无法吸引到社会资本和优质项目，对政府财政资金的依赖性较大。另一方面，资金使用分散。目前片区组团化建设在安排项目资金时存在“撒胡椒面”现象，资金不能集中整合使用，从而导致财政支农资金使用效益不高，难以发挥资金“四两拨千斤”的引导作用。
二是耕地保护与产业用地需求的矛盾突出。调研较普遍反映的一个问题是耕地保护与产业用地需求的矛盾。产业用地是乡村振兴的关键条件，不管是发展文旅项目还是建设农业生物产业项目，都存在产业用地需求。在片区组团发展中如何破解耕地保护与项目产业用地需求的矛盾，探索一条兼顾的道路是需要解决的一个问题。
三是乡村人才缺乏严重。乡村振兴，人才是关键。尽管我省农村人才培养取得一定成效，但需要提升的空间仍然较大。在片区组团发展中，人才短缺主要表现为人才规模总量不足、乡村人才供求矛盾突出、专业人才队伍欠缺等。尤其是农村管理人才短缺问题较为严峻，生产经营类管理人才供不应求，不利于乡村产业提档升级。同时在机制上，表现为乡村人才“引育用留”机制运转不畅、服务体系不健全等。分析其原因主要有以下几点：一是农村发展机会有限，难以吸引和留住人才；二是人才政策不够完善，缺乏吸引力；三是农村基础设施和公共服务滞后，影响人才的工作和生活。
三、对策建议
以党建联建凝聚各方面资源，引领片区组团发展，推动美丽乡村、美丽经济和美好生活有机融合，实现强村带弱村、先富带后富、区域共同富。
（一）明确片区组团职责定位，完善片区组团运行机制
一是从纵向上，建强上下贯通执行有力的组织体系。建议各市、县（市、区）成立片区组团工作领导小组和片区工作专班，对每一层级的片区都配备相应层级的领导班子联系机制。跨县域、跨镇域、跨村域的协同片区，由县（市、区）领导、镇领导包片联系，选派经验丰富的骨干力量参与片区专班工作，专职从事片区组团建设中的多部门协调工作及重大项目签约指导推进工作。
二是从横向上，做好片区党建融合文章。深化“组织联合、支部结对”实践形态，常态化开展片区党建联合活动，丰富组织形式和实践载体，强化片区联合党委的引领力。建议片区联合党委书记由“千名好支书”和兴村（治社）名师等优秀带头人担任，最大程度发挥了能人带动效应。着力培育片区组团书记后备人才，通过有计划地安排后备人才参与产业发展、矛盾纠纷调解等工作，历练提升其协调处事能力和大局意识。建立片区组团专家库，培养一批省级片区组团发展指导员。
三是明确片区组团职责定位与功能属性。推广慈溪市经验，明确片区联合党委是一种特殊形态的功能性党组织，主要发挥把方向、管大事、抓协调的作用。无论是片区工作领导小组还是片区组团联合党委，都不能插手村庄具体事务，各村庄的集体经济管理、财务核算、考核管理仍然由各村庄作为主体来承担。片区组团党委主要通过组织推介会等各类活动，搭建交流平台来促进各方合作，推进产业发展以及通过协调各方资源，协调解决企业在发展过程中遇到的问题，创造有利于产业发展的环境。
四是丰富组团方式，拓展区域协同内容。推行互补分工组团方式，深入分析、挖掘片区内各个村庄的禀赋资源和发展特色，将资源互补的村庄进行结对互助，减少强弱帮带组团模式中强村的压力。探索共建共治共享组团方式，通过共建来聚集资金、降低公共服务成本，通过共治来形成治理共同体，提高治理效率。例如，片区内相邻村庄可筹资共同进行村庄道路维修实现基础设施共建；组团购买村庄环保清洁等公共服务，寻求更多议价空间，实现公共服务降本增效；组团开发智慧村庄APP，实现区域治理联动。
（二）探索多元融资渠道，撬动更多资本投向农业农村
一是设立乡村振兴片区组团建设专项资金，完善对重点片区的金融财政支持制度。我省设区市普遍设立了乡村振兴专项资金管理办法或细则，但是有关片区组团的专项资金还未见到。建议学习江苏经验，在设区市一级由政府主管部门（农业农村、财政）和金融机构在开展需求摸排、调研走访、科学分析的基础上出台乡村振兴片区组团建设专项资金使用方法，明确资金使用方向、确定资金使用范围、规范项目奖补标准，更好发挥财政资金在片区组团建设中的引领作用。通过市、县（市、区）专项资金支持、明确土地出让收入用于农业农村的使用范围和计提方式等形式确保资金向片区倾斜。建议以重点片区为试点，因地制宜地探索示范片区涉农补贴资金整合发放机制、改革资金使用制度，从而使各示范片区可根据建设发展的实际需要规范、灵活、高效地使用，真正让重点片区成为改革创新的先行区、共同富裕先行区。
二是以项目为载体，鼓励社会资本进入片区组团建设。首先，要健全社会资本投入农业农村政策支持体系，制定社会资本投资农业农村指引手册，对项目的发起方式、程序以及各主体应承担的责任、风险与利益分配作出明确规定，让政策保障为社会资本助推片区化建设保驾护航。其次，要多措并举地提高社会资本、金融资本进入农村领域的积极性。充分发挥国有企业的引领示范作用，降低社会资本的进入门槛，加大对社会资本的政策支持力度，对有社会资本参与的项目可给予更多的政策指导和奖补激励，切实解决社会资本“进不来、不愿进”等难题。最后，要加强监管、健全风险防范机制。一开始就要做到严把关、不能盲目引入社会资本，在项目申报初期就要明确、细化项目利益联结机制的具体举措，防止出现各种明股实债现象，增加地方政府的财政风险。同时，要有序规范社会资本投资行为，守住守牢集体所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的政策底线。
（三）加强要素倾斜，推广与宣传成功经验
一是加大对片区组团建设用地保障，强化对产业发展、基础设施、基本公共服务类项目扶持。在片区组团用地扶持方面，可借鉴青岛等地的做法，将片区建设用地指标单列。
二是吸引乡村专业人才进驻。规范组建片区强村公司，吸引乡村运营团队或乡村职业经理人、农创客等专业运营人才，以市场化机制推进乡村片区组团发展。在专业人才与片区组团之间搭建科学有效、务实高效的对接联系渠道，建立专家服务基层的长效机制，让专业人才发挥最大效能。
三是开展“一县一片”互比互看互动。加强各片区、镇街负责人的交流，让相关人员在实地参观、座谈交流中发现自己所在片区组团工作的不足，取长补短，并借助参观机会寻找项目合作空间，通过这种“一听二看三比四学五合作”的方式，营造“比、学、赶、超、帮”的工作氛围，拓宽合作交流的渠道，进一步推进片区组团高质量发展。
四是做好片区组团发展样本的宣传推介工作。通过定期召开新闻发布会、设立片区组团建设网站专栏、新媒体账号等多样化形式，全方位展现各县（市、区）的资源禀赋和特色优势；不定期组织各片区组团“一把手”登台，解读片区组团建设工作进展情况及重点政策；制作片区组团主题宣传片、双语宣传册、海报等宣传产品，并在乡村旅游热门地点投放，更好传播各地经验，用片区组团发展系列工作亮点丰富共同富裕示范区的时代内涵。
（作者：王立军，中共浙江省委党校浙江发展战略研究院副院长，共同富裕研究中心主任。省宣传文化系统“五个一批”人才、省“新世纪151人才工程”第一层次人才。主要从事区域经济学、技术创新管理等方面的研究。）
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