美国在海湾地区的承诺如何重建地区秩序
2025年5月，美国总统唐纳德·特朗普与沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼在沙特阿拉伯利雅得。布莱恩·斯奈德/路透社
9月9日，以色列突袭多哈居民区一处别墅，试图击毙哈马斯高级官员，震惊全球。这是卡塔尔今年第二次遭袭（6月，伊朗曾向该国境内的美军基地发射导弹，以报复美以对伊朗的空袭）。作为美国的重要盟友和关键冲突调解方，卡塔尔通常被视为该地区交战方不可触碰的领域。而且，卡塔尔多年来在美以默许下接待哈马斯领导人，作为其调解角色的一部分；此次遭袭官员正通过卡塔尔渠道，就加沙地带潜在的人质交换与停火协议进行谈判。若空袭造成更多人员伤亡或对卡塔尔造成更大破坏，可能导致整个地区局势动荡，使战争蔓延至海湾地区，并极可能摧毁短期内实现停火的任何希望。
以色列对卡塔尔的打击并未成功，上述情况也并未发生。但这次袭击却意外地促成了一件同样具有深远影响的事：它为美国中东政策数十年来最重要的转变之一打开了大门。美国总统唐纳德·特朗普不仅因此大为光火，迫使以色列总理本雅明·内塔尼亚胡同意在加沙停火。他还史无前例地签署行政命令重申对海湾盟友的承诺，声明任何针对卡塔尔的武装攻击都将被视为"对美国和平与安全的威胁"。这份美国全力支持的郑重承诺，很可能为海湾国家与美国的安全关系树立全新标杆。
在地区力量平衡发生巨大变化的背景下，这些举措为中东新秩序的建立铺平了道路。如果能够最终落实，该秩序将植根于更深厚的美国与海湾国家关系、伊朗地区霸权的瓦解以及盟国军队更紧密的协调。这是近几十年来第一次，美国有机会为世界上最动荡的地区之一构建一个持久的安全架构。但特朗普政府必须迅速行动，抓住这一难得的机遇：与合作伙伴协调预期，巩固正在形成的安全框架，并重振外交。随着沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼准备于11月18日在华盛顿与特朗普会晤，美国迎来了一个至关重要的机会，可以将对卡塔尔的新安全承诺扩展到沙特阿拉伯和整个海湾地区。然而，如果总统及其团队失去专注，这一切都可能功亏一篑。
难得的平静
经过两年的战争，美国在中东的对手已处于数十年来最弱的状态。即便加沙停火协议最终未能维持，但以色列仅以部分撤军就换取所有在押以色列人质的获释，该协议实际上已标志着哈马斯的失败。与此同时，伊朗的弹道导弹和核武器计划遭受重创；伊朗在叙利亚的盟友阿萨德政权已被推翻；德黑兰在黎凡特的代理人真主党实力被削弱；伊朗支持的伊拉克民兵组织也基本被压制。目前，也门胡塞武装是唯一一个仍对美国构成重大军事威胁的伊朗代理人或伙伴，而该组织的领导层正面临来自以色列日益增长的压力。伊朗未来或许会再次成为地区威胁，但其军事能力已被严重削弱。因此，中东正迎来难得的平静，这符合美国的利益。
这些变化并非仅仅源于哈马斯2023年10月7日发动的袭击引发的战争。特朗普第一任期和拜登政府也功不可没，他们在处理中东问题上的策略比人们通常认为的更为相似。特朗普在其第二个任期内沿用了前任的做法，主要通过与当地伙伴合作来推进工作。他在5月于利雅得发表的演讲中总结了自己的战略，强调中东国家，特别是海湾国家和土耳其，应拥有自主权，管理其内政，并在地区安全中发挥更大作用——必要时，美国将采取果断的军事行动予以支持。作为回报，中东伙伴获得了新的经济和安全方面的回报。
随着美国与阿拉伯盟友的商业和投资联系大幅加强，阿拉伯盟友也获得了与以色列深化外交的机会，这在《亚伯拉罕协议》中得到了体现。《亚伯拉罕协议》是特朗普第一任期内签署的一系列协议，实现了以色列与几个阿拉伯国家关系正常化。这一协议，加上特朗普承诺不将大量资源用于国家重建，也为美国人民带来了更有利的局面——以更低的军事成本和更大的经济利益，维护中东地区的稳定。自重返白宫以来，特朗普一直贯彻这一战略，包括接纳叙利亚新领导人、前恐怖分子艾哈迈德·沙拉；轰炸伊朗福尔多核设施；向多哈做出非同寻常的安全承诺；以及促使以色列和哈马斯停火。
这一战略的种子早在拜登政府时期就已经埋下。在竞选期间，美国总统乔·拜登秉持着民主与专制对立的世界观，誓言要让沙特阿拉伯因暗杀一名沙特记者而成为“国际弃儿”。然而，就任总统后，拜登却接受了特朗普的《亚伯拉罕协议》，甚至试图扩大其范围。2022年，他还公开与沙特王储碰拳致意。拜登2022年的《国家安全战略》在许多方面与特朗普2017年的《国家安全战略》相似。两者都侧重于通过发展美国经济、加强军事力量以及果断运用武力来与其他大国竞争。2024年，拜登成为首位直接参与支持以色列作战的总统，他下令美军击落伊朗导弹。2022年的《国家安全战略》还表示，只要支持“基于规则的国际体系”，美国可以与“不接受民主制度的国家”建立伙伴关系。通过与内塔尼亚胡合作（尽管他在加沙问题上存在严重的道德和政治失败），与土耳其总统埃尔多安就北约扩张问题进行合作；并与海湾君主国就该地区的安全架构进行合作，拜登将这种理念付诸实践。
拜登和特朗普的中东政策还有另一个共同点：尽管在国会和公众中都获得了相当多的支持，但他们的政策却与各自政治基础的核心群体产生了紧张关系。随着加沙人道主义危机的加剧，拜登遭到民主党内部分人士的猛烈抨击，这些人转而反对以色列。特朗普则面临着“美国优先”阵营中许多人的强烈反对，他们希望美国减少在该地区的军事介入。尽管如此，两位总统依然致力于加强美国在该地区的安全投入。
新的红线
海湾国家已成为新地区秩序的支点。如果美国没有做出强有力的回应，以色列对多哈的袭击可能会使华盛顿对海湾地区乃至整个中东地区的承诺受到质疑。但这次袭击反而促使特朗普重申海湾地区对美国和地区安全的重要性。本质上，它迫使华盛顿认识到，在海湾地区的威慑不能再仅仅依赖于美国的军事存在、武器销售和经济协议；而是需要一个更加一体化且在政治上可行的框架。
当特朗普签署行政命令承诺捍卫卡塔尔时，他向整个中东传递了一个信号：美国的红线不仅限于以色列。他还向海湾伙伴表明，美国在该地区的防务承诺范围已扩大，且可能永久性扩大。对比2019年伊朗代理人袭击沙特大型炼油厂事件时的情形： 当时特朗普未作任何回应，导致海湾国家对美国保障其安全的承诺产生动摇。而随着特朗普签署行政令，这些国家有理由相信，未来若再发生此类袭击，结果将截然不同。
美国在中东的对手已处于数十年来最弱的状态。
特朗普的保证并非美国首次对海湾地区做出此类承诺。2023年，拜登政府签署了《美巴全面安全一体化与繁荣协议》，旨在为美国参与该地区事务提供框架。该协议促进了美国与巴林之间新的经济和技术合作、联合军事演习、协调国防规划以及加强情报共享。在共同安全方面，该协议强调协商和联合应对，而非美国对任何武装袭击（无论是否涉及军事）立即采取强制性回应。
尽管与巴林达成的协议以及关于卡塔尔的行政命令都缺乏美国参议院批准的条约所具备的法律明确性和制度上的永久性，但它们的政治影响却十分重大，尤其对卡塔尔而言更是如此。这是自1991年海湾战争以来，美国首次明确地将自身利益与海湾国家的安全挂钩。特朗普此举为美国与海湾及地区伙伴的安全关系树立了新的标杆。沙特阿拉伯已经表示，沙特王储访问白宫时，可能会寻求达成类似的防御协议——即一项总统令，规定对沙特阿拉伯的攻击将被视为对美国利益的攻击。
这比王储在加沙战争爆发前寻求的正式美沙安全协议要温和得多。在拜登政府时期，美国曾与沙特阿拉伯就一项参议院批准的防御条约进行谈判，该条约很可能以与以色列关系正常化为交换条件——实际上是将《亚伯拉罕协议》的适用范围扩大到沙特阿拉伯。但鉴于加沙战后局势的复杂性，此类协议已被推迟。相比之下，在利雅得和其他海湾伙伴国看来，特朗普与卡塔尔签署的行政命令提供了切实的美国保护，并避免了参议院批准的条约或与以色列关系正常化可能需要的漫长而混乱的谈判。换言之，特朗普对多哈危机的应对措施有可能成为该地区新安全架构的基础——前提是美国提供必要的支持，使其具有可信度。
研读细目
对于卡塔尔、沙特阿拉伯和阿联酋而言，特朗普的行政命令既带来了希望，也引发了疑问。这三个国家都将其解读为美国决心捍卫地区伙伴免受国家和非国家行为体威胁的明确信号，这种解读或许不无道理。另一方面，该保证的法律模糊性也引发了海湾国家领导人对其持久性和可执行性的担忧。例如，2028年美国新政府可以轻易撤销该保证，这将对美卡双边关系构成巨大风险。
特朗普政府也尚未完全阐明多哈保证究竟标志着一项正式的政策转变，还是一项临时性的权宜之计。例如，目前尚不清楚该保证将如何防止类似卡塔尔9月份遭遇的事件再次发生。如果发生类似的袭击，美国会阻止以色列导弹袭击多哈，还是仅仅更快地通知卡塔尔？美国是否会采取行动遏制其在中东最亲密的盟友以色列？历史表明，美国的安全承诺与其说是应对个别事件的战斗反应，不如说是遏制大规模侵略——例如1990年针对科威特的侵略——以及改善区域安全环境，从而维护稳定、可预测性以及和平。必要时，美国有时会约束其盟友，例如1956年法国和英国入侵苏伊士运河，以及1964年和1974年土耳其威胁塞浦路斯。
这些紧张局势也反映出一个更深层次的困境。过去，海湾伙伴国一直在寻求美国更多保护和通过建立其他伙伴关系（例如与中国和俄罗斯的伙伴关系）来规避风险之间摇摆不定。例如，沙特阿拉伯在9月份与巴基斯坦签署了一项防务协议。尽管新的行政命令可能会减少这种规避风险的诱惑，但这只有在华盛顿明确表示其保证具有实际效力时才能实现。如果卡塔尔对美国应对外部侵略的预期未能实现，美国将面临陷入危险的中间境地的风险：海湾国家既觉得美国的承诺过于强硬，难以脱身，又觉得美国的承诺过于软弱，不足以阻止其他国家寻求可能与美国利益相悖的替代方案。在这种情况下，华盛顿最终可能承担责任却无影响力。它可能被指责为地区危机的罪魁祸首，却缺乏影响伙伴国行动的筹码。如何管控这些预期，将是未来几个月对本届政府外交能力的一次关键考验。
新的多哈模式也存在其他隐患。无论是对卡塔尔的保证，还是美国在该地区的整体姿态和战略，目前仍然主要属于被动应对，而非经过深思熟虑的协调。第二届特朗普政府尚未制定正式的地区安全战略。此外，美国还存在过度干预的风险。如果缺乏明确的措辞，海湾伙伴国可能会误解这一保证，将其等同于北约第五条款——该条款规定，对任何一个盟国的武装攻击将被视为对所有成员国的攻击。华盛顿和海湾国家之间设想的不一致可能导致美国被卷入地区争端，或者更糟糕的是，在局势升级之际，美国似乎会背弃其承诺。为了使其对卡塔尔的承诺具有可信度，华盛顿需要以一种既能起到威慑作用又能保持政治和军事灵活性的方式将其制度化。
赢得和平
尽管面临这些挑战，美国仍拥有重塑中东安全格局的难得机遇。随着对手实力被削弱、伙伴实力增强以及外交活动活跃，华盛顿能够以几年前难以想象的方式塑造新兴的地区秩序。例如，在向海湾国家提供新的安全保证的基础上，特朗普政府可以正式确立海湾国家（可能包括以色列）之间的多边防御条约，将《亚伯拉罕协议》扩展为更广泛的区域政治论坛，或者利用安全合作进一步促进与那些希望加入美国安全体系的国家的经济投资和一体化。海湾国家对以色列在加沙的战争和对卡塔尔的袭击感到不满。但他们也认识到，以色列通过削弱伊朗及其代理人的军事能力，使海湾地区更加安全。因此，海湾国家很可能希望以色列站在他们一边，尽管这种希望可能比较隐晦。
值得注意的是，美国此前曾有机会重塑中东秩序——1974年赎罪日战争之后，以及1991年科威特解放之后。在这两次事件中，美国领导的联军都击败了地区冲突的主要挑起者，并随后采取了一系列重要的外交举措，包括1979年埃及和以色列之间的和平条约、1991年的马德里会议以及奥斯陆协议。然而，该地区各国政府在这两个时期都未能实现永久和平。类似的挑战依然存在，华盛顿及其在该地区的伙伴如今应努力避免重蹈覆辙，并将目前已初步形成的稳定局面转化为新常态。
同时，这也是美国重新评估和调整其在中东军事态势的契机。随着大规模部署需求的减少，华盛顿可以再次依靠快速反应能力和前沿基地，以及加强与区域伙伴的军事互操作性和一体化，来强化战略力量投射。同样重要的是，美国可以利用其重新获得的影响力来应对该地区持续存在的紧张局势，包括伊拉克、黎巴嫩、叙利亚和也门的局势。例如，美国可以利用其对卡塔尔（以及可能还有沙特阿拉伯）的新承诺，鼓励多哈和利雅得在阻止民兵干预伊拉克国家机构方面发挥更积极的作用，或为黎巴嫩的重建做出更多贡献。
若美国未能采取后续行动，将该地区引向更美好、更稳定轨道的窗口期可能就此关闭，最终留下失望的合作伙伴、愈发嚣张的对手，并使美国信誉遭受持久损害。美国为稳定中东局势投入了巨大资源，如今终于迎来实现持久安全的区域格局契机。若让这一成果付诸东流，实属可惜。
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刊载：外交事务｜Foreign Affairs
作者：James F. Jeffrey and Elizabeth Dent
https://www.foreignaffairs.com/middle-east/new-path-middle-east-security
编译：知道分子的知道