美国学界如何看待中国的经济反制？
注：中国一贯反对没有国际法依据、未经联合国授权的单边制裁。文章仅代表作者个人观点。
Viking Bohman
美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院博士
Audrye Wong
美国南加州大学政治学与国际关系助理教授
Victor A. Ferguson
日本一桥大学法学研究科助理教授
导读
自2019年中美贸易战爆发以来，中国的对外经济措施进入一个新的阶段——更加制度化的同时在频率和范围上不断扩展。随着不可靠实体清单、出口管制法与反外国制裁法等工具相继出台，外界普遍认为中国正搭建一个完善的“制裁框架”。 然而，仅仅根据法律体系的完善并不能判断中国将要建立一种“西方化”的制裁体系，与美国或欧盟这样的成熟制裁体系相比，中国虽然在对外经济措施上体现出法律化，但是在执行逻辑上仍然保持着高度的模糊性、灵活性与策略性。
本文旨在分析2019年中美第一次贸易战以来中国对外经济“制裁”体系的形成与演进，探讨其在制度建构和政策逻辑上的特点。作者通过建立2010至2025年由233个事件构成的正式与非正式制裁数据集，做出了两个重要判断：第一，中国的对外经济行动没有变得更主动，而是更加偏向防御性制裁或反制裁；第二，中国新的正式“制裁”更多是补充旧的非正式工具，而非替代更加模糊和灵活的旧体系。正是在这种“新瓶装旧酒”的逻辑下，中国逐渐形成了一套“中国特色”的兼具法律化框架和充足战略灵活性的制裁与反制裁体系。
中国“经济制裁”的过去
过去二十年，中国很少以政府名义直接实施制裁，对于相关指控也会予以否认。相较于颁布明确、可追踪的法律和公文，中国更倾向于通过行政信号或社会动员达到所谓的制裁效果。常见做法包括鼓励社会层面的抵制；以检疫或技术性理由对部分进口设置障碍；以及运用反垄断、网络安全等监管工具对在华外资企业施压。这种做法既能保持政策空间，也能避免在多边贸易规则下被直接视为歧视性措施，一旦效果不佳也便于静默地撤销制裁。
但自2018年中美经贸摩擦全面化之后，中国的对外经济行动开始出现制度化倾向。为应对来自美国及少数伙伴国家的措施，中国开始建立一套可以公开引用的工具箱，包括不可靠实体清单、出口管制法以及反外国制裁法等，使对外经济回应有了明确的法律依据。
2018年之后中国开始更频繁使用“正式制裁”，并在2023年首次出现正式手段多于非正式手段的情况。
然而，中国更多地采用正式制裁主要是对外部压力的制度性回应，并不意味着中国转向主动频繁使用制裁，也不意味着要复制美欧那种高度程序化、可预期的制裁体系。
正式防御：以制裁还击
近年中国使用正式与非正式“经济制裁”的主要情形，是对他国已实施的制裁或限制措施作出直接回应。作者将这种以对方行动为触发条件的做法称为“反击制裁”（countersanctions），用以区别于过去那种为达到更大政治目标而主动出手的“初级制裁”（primary sanctions）。
与2017—2022年因萨德部署、孟晚舟事件、澳大利亚新冠溯源倡议等而出现的“制裁”高峰相比，2022年之后这种主动型、外向型的制裁明显减少，取而代之的是围绕中美经贸与科技摩擦的对等回应。
这一变化可以理解为一种资源与议程的再集中：在美国加强关税、出口管制和投资审查的背景下，中国更多将制裁工具用于应对来自美国的直接压力，而非分散用于其他外交争端。2025年4月，中国在第二轮中美贸易战中以对等方式启动反击制裁，以关税、清单、出口管制等多种正式手段回应美方举措，使得中美贸易几乎完全过载。这表明中国主要是以经济制裁作为应对手段，而非主动出击——约61%的中国正式经济制裁属于反击制裁，其中约七成为针对美国的措施。
作为防御的制裁并非中国对全球的“一般性制裁”，与之相反，是中国在对手行动下的针对性极强的“后手棋”。总的来说，以国内法为依据的经济反制可以同时向外说明立场、向内说明责任，这一点是非正式制裁难以做到的。
新旧交融：中国“经济制裁”的现在
综上所述，“正式化制裁”并不是简单地照搬西方制度，中国的对外经济行动在更新的过程中也希望保留旧传统带来的灵活和便利。中国的对外经济行动在逐步正式化，主要以防御反制为主，以表态和试探为辅。但是，这种正式化倾向并不是单向地不断强化，中国对“正式制裁”的态度仍然存在模糊。
保留旧传统
反制裁制度的建立并未改变中国长期使用非正式手段的传统，新工具更多是对既有做法的补充。2018年到2025年的两轮中美贸易战中，中国的对外经济行动很好地展示了这一点：
在第一轮贸易战中，中美经济关系的特点让传统的非正式制裁工具无法像对日韩那样效果显著，非正式措施则使用得相对有限，仅体现在加强海关查验、从严检疫以及阻止个别美企并购上。此时，中国的反制主要是正式的对称关税，分五轮实施，重点指向对美影响较大的农产品领域。关税作为反制裁工具，尽管途径单一但效果显著，而且构成了对非正式工具的有力补充。
在第二轮贸易战中，中国在对等提高关税的同时，明显扩大了反制裁的种类，包括对等进口关税增加；将PVH集团、Illumina及多家防务承包商列入制裁清单；以及对关键矿产实施出口管制。这也构成了中国迄今最系统的一次正式反制。另一方面，经过准备的非正式反制也被同步采用，如以检疫和生物安全为由暂停部分农产品进口、对跨国企业开展反垄断调查、发布旅行提醒等，延续了以监管名义施压的传统，让新旧两种工具配合互补。
这种并行做法说明中国在制度化与灵活性之间仍然保持着刻意的平衡：正式手段提供清晰的信号和制度化的成本，非正式手段则为谈判和局势变化保留调整空间。2025年中美日内瓦经贸会谈中，中方提出有条件撤回部分非关税措施，也说明非正式制裁仍被视为有效的政策杠杆。
建立中国特色的反制体系
中国的反制裁体系在形式上不断完善，但在执行与适用上仍保持相当的灵活性，这种“正式化中的灵活性”成为区别于西方制裁体系的主要特征。
虽然多数制裁均有明确的法律依据，但执行过程并不由程序和规章主导，而是根据具体情势进行调节。在2025年第二轮中美贸易摩擦中，这一点表现得尤为明显：中国对关键矿产实施出口管制并非完全禁止出口，而是通过人工审核许可机制控制出口流向。同样，在针对PVH集团、Illumina等企业的措施中，中国宣布其列入制裁清单，却未具体说明针对企业实体的执行期限与细节。这种灵活的实施方式使政策既能体现中国的法律正当性，又能兼顾具体部门的经济和产业稳定。
此外，中国的“正式制裁”及反制通常缺乏明确的解除条件，制裁对象往往能够了解其被制裁的缘由，却难以判断解除制裁的标准。没有明确的解除条件使得中国成为这种所谓“制裁-被制裁”关系中的绝对主导者，有着更大的政策空间。尽管可能被质疑经济反制被滥用，但是这也给了中国在实施对外经济行动中更强的主动性——只有主动撤除制裁，制裁才会终止——这可能会给“准制裁目标”施加更强的威慑。
总体而言，中国的正式化进程强调在正式法律的外壳与弹性策略的内核之间寻求平衡，法律框架提供制度依据与透明度，而保留的灵活性则使政策能够适应复杂的国际经济环境。这种特征构成了中国建立中国特色“正式制裁”体系的独特路径，即在制度化的同时维持可调节性与更强的自主性。
混合模式：中国对外经济措施的未来
“混合模式”可能是中国对外经济措施未来的关键词，这种混合体现在经济制裁的动机和手段上。
制裁动机仍然会保持反制和主动的混合。现有数据表明，近年来中国的“经济制裁”更多以回应性、反制性方式出现，而不是以主动出击的形式产生。这一部分缘于来自美国的持续压力，使中国在很大程度上处于被动防御的位置。但不可忽视的是，中国也在快速积累使用“正式制裁”的经验，其工具箱比五年前更加完备。
制裁手段仍然会保持正式和非正式的混合。中国是否会进一步向西方式的制裁体系收拢，目前仍不确定。如果未来中国的“正式制裁”被赋予更明确的执行承诺、更清晰的认定标准和对于被制裁方的可用救济途径，中国确实可能形成更加连贯、可预期的“制裁”体系，制裁行动也更加符合一般关于制裁的理论推论。但这种制度化是以牺牲灵活性与模糊空间为代价的，所以混合手段仍然是最可能的选项。
从现阶段看，中国正在使用混合模式——在需要公开表态、回应外国制裁时，优先使用正式手段；在需要控制成本、保留回旋余地或避免扩大争端时，则更多使用非正式手段。因此，如果期望考察和理解中国的对外经济措施，不能只跟踪新出台的法律工具，还需要同时关注其一贯存在的、但不完全透明的非正式做法。持续收集前文所述的分类型数据、识别正式与非正式手段的使用场景，将是理解这一混合模式走向的前提。
译者：黄昱恺，国政学人编译员，上海国际问题研究院国际关系硕士，研究兴趣为安全化理论、供应链安全和美国非传统安全政策。
来源：Viking Bohman, Audrye Wong and Victor A. Ferguson, “The Old Logic Behind China’s New Economic Weapons,” The Washington Quarterly, Vol. 48, No. 3, 2025, pp. 25-45.
审校 | 李源
排版 | 史轩