若以史为鉴，美国试图推翻马杜罗政权之举不会善终。
2025 年 10 月，委内瑞拉加拉加斯，一名委内瑞拉玻利瓦尔民兵组织成员。
9 月初，美国在加勒比海对一些船只发动了一系列空袭，美国官员称这些船只从委内瑞拉贩运毒品。如今，这一行动似乎已演变成一场推翻委内瑞拉独裁者尼古拉斯·马杜罗的行动。两个月来，特朗普政府已向该地区部署了 1 万名美军，至少集结了 8 艘美国海军水面舰艇和一艘潜艇在南美洲北部海岸附近，指挥 B-52 和 B-1 轰炸机在委内瑞拉海岸附近飞行，并派遣了被称为“世界上最强大、最灵活、最致命的作战平台”的“杰拉尔德·R·福特”号航母战斗群前往美国南方司令部负责的区域。
这些举措反映出特朗普政府对委内瑞拉政策的近期重大转变。据多家主流媒体报道，在特朗普 1 月就职后的数月里，政府内部围绕委内瑞拉问题展开了激烈辩论。以国务卿马尔科·卢比奥为首的长期主张政权更迭的官员与包括总统特使理查德·格伦内尔在内的主张与加拉加斯进行谈判的官员针锋相对。在 2025 年上半年，谈判派占据上风：格伦内尔与马杜罗会面，并达成协议，允许美国企业进入委内瑞拉广阔的石油和矿产领域，以换取经济改革和释放政治犯。但到了 7 月中旬，卢比奥重新掌握了主动权，他重新定义了利害关系。他声称，推翻马杜罗已不再仅仅是促进民主的问题，而是关乎国土安全。他将这位委内瑞拉领导人描绘成一个毒品恐怖主义头目，加剧了美国的毒品危机和非法移民问题，并将他与阿瓜拉瓜列车帮相提并论，声称委内瑞拉如今“由一个自封为国家政权的贩毒组织掌控”。
这种说法似乎说服了特朗普。7 月，特朗普总统下令五角大楼对包括阿瓜拉瓜铁路贩毒集团和太阳贩毒集团在内的该地区某些贩毒集团动用军事力量，后者特朗普政府称由马杜罗及其高级助手领导。两周后，特朗普政府将马杜罗的悬赏金额从 2500 万美元提高到 5000 万美元。10 月 15 日，特朗普向媒体承认，他已授权中央情报局在委内瑞拉开展秘密行动。当被问及下一步打算时，特朗普说：“我们现在肯定在考虑陆地，因为我们已经很好地控制了海上。”据《纽约时报》报道，“美国官员私下里明确表示，最终目标是将马杜罗赶下台。”
但无论是暗中还是公开进行，任何试图改变委内瑞拉政权的做法都将面临巨大挑战。暗中手段失败的次数远多于成功的次数，而且以武力威胁或发动空袭来迫使马杜罗逃离的做法也不太可能奏效。即便华盛顿成功推翻马杜罗政权，政权更迭的长期影响仍充满风险。从历史上看，此类行动的后果往往是混乱和暴力。
如果一开始你没有成功？
特朗普政府有几种秘密手段来促使委内瑞拉政权更迭。但提前公开此类计划，它就丧失了秘密行动的主要优势：通过保持合理的否认性来将行动的政治和军事成本降至最低。公开行动使华盛顿对行动结果承担全部责任，同时在事情出错时削弱了其对地面局势的控制能力。实际上，这导致了一系列半吊子的举措，既不够隐秘而无法否认，又不够有力而无法决定性地解决问题。
但即便特朗普能保守秘密，美国过去秘密干预他国的历史也很难让人乐观。华盛顿可能会暗中支持当地武装反对派，试图暗杀马杜罗，或者煽动政变推翻他的政权。然而，每种手段都成效不佳。我们中的一位（奥罗克）在 2018 年的一项研究中，分析了冷战期间美国支持的 64 次秘密政权更迭行动，发现支持外国反对派的努力仅在约 10%的情况下成功推翻了目标政权。暗杀行动的表现也好不到哪儿去。华盛顿有意进行的暗杀外国领导人的秘密行动——最臭名昭著的是针对古巴领导人菲德尔·卡斯特罗的行动——屡屡失败，尽管在 1963 年美国支持的南越政变中，南越领导人吴廷琰在未获美国批准的情况下被杀。煽动政变在让美国支持的力量掌权方面似乎更有效，比如 1953 年的伊朗和 1954 年的危地马拉。但这两个结果都没有带来长期的稳定。而且马杜罗已经彻底防范了政变，使得这一选项看起来也不太可行。
美国从未仅靠空中力量就成功推翻过外国领导人
其中一些手段甚至在委内瑞拉试过——但都失败了。2019 年，美国承认反对派领导人胡安·瓜伊多为委内瑞拉临时总统，并支持一场针对马杜罗政权的民众起义。但当马杜罗的军队拒绝倒戈时，这次尝试宣告失败。次年，约 60 名委内瑞拉反对派人士和几名美国承包商发动了一次拙劣的两栖入侵行动，试图攻占首都并抓捕马杜罗，代号“基甸行动”。该行动很快就被委内瑞拉安全部队击退。
历史表明，暗中颠覆政权的行动一旦失败，往往会使局势变得更糟。干预方与目标国之间的关系会恶化，而且正如我们的研究发现，双方发生军事冲突的可能性也会增加。在目标国家，此类行动往往会引发暴力事件，包括内战，并加大政权屠杀大量平民的风险。
长期以来，美国一直在其他国家的国内政治中进行秘密干预——阿富汗、阿尔巴尼亚和安哥拉只是其中几个例子。但在拉丁美洲，这种模式尤为突出，在冷战期间，华盛顿至少试图进行过 18 次秘密政权更迭。1954 年，美国推翻了危地马拉的民选政府，扶植了一个军事政权，该政权抓捕了数千名反对者，并导致了一场持续 36 年、造成约 20 万人死亡的内战。1961 年，美国支持了对古巴的猪湾入侵行动，但以失败告终，还策划了多米尼加共和国的政变，却意外导致了独裁者拉斐尔·特鲁希略被暗杀。特鲁希略之子上台执政，而非美国支持的政变策划者，于是华盛顿迫使他流亡，并在整个 60 年代继续干预多米尼加、玻利维亚和圭亚那的选举。此外，美国还支持了 1964 年巴西、1971 年玻利维亚和 1973 年智利的政变，并在 80 年代资助了尼加拉瓜的反政府武装。
然而，这些行动没有一项造就了稳定且亲美的民主政体。更多时候，美国的干预要么扶植了独裁政权，要么引发了镇压与暴力的循环。即便华盛顿找到了像智利的奥古斯托·皮诺切特这样坚定的反共盟友，最终也会因该政权的残暴和人权侵犯而关系恶化。更广泛地说，华盛顿在这些秘密行动中所扮演角色的曝光，引发了深刻且持久的反美情绪，至今仍困扰着美国在该地区的政策制定。事实上，马杜罗经常援引这段历史，将美国当前施加的压力描绘成华盛顿帝国主义历史的延续。
直截了当
在公开的政权更迭选项中，美国可以尝试用武力威胁来迫使马杜罗下台。这种手段有时奏效，但仅限于那些面对有能力通过陆地入侵将其击溃的大国对手的小国。例如，1940 年，约瑟夫·斯大林就曾以入侵相威胁，迫使邻国爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的领导人下台。美国仅对那些几乎毫无防御能力的目标使用武力威胁来迫使政权更迭，比如 1909 至 1910 年对尼加拉瓜的行动。而在更近的时期，美国对伊拉克的萨达姆·侯赛因和利比亚的穆阿迈尔·卡扎菲发出的军事威胁均未能说服这两位领导人放弃权力。
华盛顿可以用来促使政权更迭的第二种手段是空中力量，但说起来容易做起来难。理论上，空袭可以通过击毙领导人、切断军队指挥部队的能力，或者引发军事政变或民众起义来实现政权更迭。然而，美国从未仅靠空中力量就成功推翻过外国领导人。即便有了精确制导武器的发展，追踪并打击国家元首也一直是个难题，而通信技术的普及使得将领导人与其军队隔绝开来变得极为困难。军队方面，在与外国敌人（比如美国）作战时，不太可能发动政变，而民众在躲避炸弹的同时也很难动员起来推翻政权。所有这些挑战都阻碍了以色列在最近对伊朗的空袭行动中实现政权更迭的愿望。
最后，美国可能会入侵委内瑞拉。然而，如果美国政府决定采取这一行动，其现有的军事力量将无法完成任务。10 月初，战略与国际研究中心估计，地面入侵至少需要 5 万名士兵。从理论上讲，特朗普可以集结这样一支军队。但发动一场大规模入侵将与他多次公开反对派遣美军参与海外冒险的立场大相径庭，并有可能导致其支持者分裂。大多数观察人士并不看好入侵这一情景，而是像军事专家在 10 月告诉《大西洋月刊》的那样，预计会采取“按下按钮，坐等爆炸”的行动。还值得指出的是，2003 年美国在伊拉克投入了三倍于委内瑞拉的兵力，却仍未能控制这个面积仅为委内瑞拉一半的国家。
人们很容易将美国以往在加勒比地区为实现政权更迭而发动的入侵行动——比如 1983 年对格林纳达的攻击，那次行动推翻了一个马克思主义政权，或者 1989 年对巴拿马的入侵，那次华盛顿推翻并引渡了独裁者曼努埃尔·诺列加——作为对委内瑞拉采取行动的范例。但这两者都极具误导性。格林纳达是一个人口约 9 万的小岛国，美国入侵时其规模如此之小。巴拿马的对比稍好一些，但与委内瑞拉相比仍相去甚远：委内瑞拉的面积是巴拿马 1989 年的 12 倍多，人口也多出约 10 倍。与巴拿马不同，委内瑞拉不是一个以首都为中心的小国，而是一个幅员辽阔、多山的国家，拥有多个城市中心、崎岖的丛林地形以及叛乱分子和非正规部队可以利用的脆弱边界。在越南和阿富汗类似条件下，美军在应对叛乱方面表现不佳。
成功的代价
即便政权更迭行动起初取得成功，历史再次表明，长期结果往往令人失望。我们（以及其他许多人）的研究表明，在外国强加的政权更迭之后推动民主的努力很少成功——这一点在美国近期对阿富汗、伊拉克和利比亚的干预中表现得尤为明显。
政权更迭往往反而会引发更多的暴力——比如，这会极大地增加目标国家爆发内战的可能性。即使政权更迭是由于决定性的陆地胜利而实现的，但如果被针对国家的武装力量四散奔逃而非投降，那么这些力量就有可能成为针对新政权的叛乱的基础，就像在伊拉克发生的那样。
委内瑞拉国内的局势表明，这种可能性确实存在。正如拉丁美洲问题分析师胡安·大卫·罗哈斯所指出的那样，委内瑞拉存在着“各种复杂的武装力量”，其中包括亲政府的民兵组织“集体组织”以及诸如民族解放军（ELN）和哥伦比亚革命武装力量（FARC）残余等跨国武装组织。国际危机组织驻加拉加斯的分析师菲尔·冈森在 10 月初接受《卫报》采访时表示，委内瑞拉“从头到尾充斥着各种各样的武装组织，他们没有任何理由去投降或停止当前的行动”。美国出现失误的可能性以及可能产生的后果都很高。
军队在与外国敌人作战期间不太可能发动政变
无论谁取代马杜罗都会面临重大障碍——尤其是如果美国将其扶植上台的话。由外部势力扶植上台的领导人比其他领导人更容易被暴力推翻。事实上，无论是公开还是秘密，我们的研究发现，近一半由外部强加的领导人后来都被武力驱逐。这些领导人往往被视为软弱或不合法——要么是因为他们缺乏广泛的国内支持，要么是因为被视为外国政府的傀儡——他们难以巩固权力。可以肯定的是，委内瑞拉有一个活跃的民主反对派，其领导人、最近的诺贝尔奖得主玛丽亚·科里娜·马查多获得了多数民众的支持。在该国 2024 年 7 月的总统选举中，埃德蒙多·冈萨雷斯——在马查多被禁止参选后成为反对派候选人——获得的选票是马杜罗的两倍多，而政府很快便压制了这一结果。
主张政权更迭的人认为，这可能会赋予民主多数派力量，并使马查多掌权。但即使是有利于马查多的民意调查也显示，马杜罗仍拥有约三分之一人口的忠诚。这一少数群体中重要的是政权强制机构的核心支柱，他们的地位和特权依赖于现有体制的存续。2023 年，兰德公司的一项研究警告称，美国对委内瑞拉的军事干预“将会旷日持久，一旦介入，美国将难以全身而退”。
所有这一切都指向了一个更广泛的教训：民主革命最有可能成功的时候是其具有本土性。如果马查多确实广受支持，而反对派确实代表了多数民意，那么他们成功的机会最大在于将这种支持转化为内部力量。与外国军队结盟有可能使他们的事业失去合法性，并招致民族主义的强烈反对。此外，反对派现在寻求美国军事援助这一事实应当让美国决策者保持警惕。如果政治天平真的向他们倾斜，为什么还需要外部力量来推翻马杜罗？当然，答案是马杜罗政权仍然掌控着枪炮。但如果反对派需要外国支持才能夺取政权，那么他们也可能会难以维持政权。
历史不乏警示故事。那些一心想要推翻政权的人往往依赖有偏见的信息，并对这些行动的后果抱有乐观的假设。例如，19 世纪 60 年代，法国拿破仑三世在评估自己在墨西哥扶植傀儡政权的可能性时，听信了流亡墨西哥保守派的建议，他们向拿破仑三世保证，墨西哥人民会欢迎奥地利大公的统治——就像小布什政府相信伊拉克流亡人士阿赫迈德·沙拉比的保证，即推翻萨达姆·侯赛因之后一切都会好起来一样。结果，这两个干预者都遭遇了强大的叛乱。根本问题在于，干预者往往目光短浅，只关注如何推翻政权，而很少考虑推翻政权之后的情况。正如本杰明·富兰克林所说：“如果你不计划，那就是在计划失败。”特朗普政府若不加以规划，就有可能重蹈伊拉克和利比亚的覆辙。
“美国优先”？
特朗普声称要推行的政权更迭政策——不论其成功与否——都将违背他所宣称要捍卫的每一项外交政策原则。特朗普长期以来一直抨击美国在阿富汗和伊拉克的“无休止战争”，并誓言要终结“无休止战争的时代”。他一再把自己描绘成和平缔造者，声称在九个月内结束了八场国际战争。今年 5 月在利雅得的一次演讲中，特朗普称赞了地区自主权，宣称：“现代中东的诞生是由该地区人民自己促成的……所谓的‘国家建设者’毁掉的国家远比他们建设的多——而那些干涉主义者干涉的是他们自己都不理解的复杂社会。”
美国策划推翻马杜罗的行动与这一愿景背道而驰。这可能会使美国卷入另一场旷日持久的冲突，在与中国的地区影响力竞争中疏远地区伙伴，而且违背了美国民众的意愿。YouGov 于 9 月进行的一项民意调查显示，62%的美国成年人“强烈或在一定程度上反对美国动用军事力量入侵委内瑞拉”，53%的人“强烈或在一定程度上反对美国动用军事力量推翻委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗”。（对于美国海军部署的支持则较为复杂，36%的人“强烈或在一定程度上支持美国向委内瑞拉周边海域派遣海军舰艇”，38%的人“强烈或在一定程度上反对”。）10 月初的一项民意调查发现，即使在拥有美国最大委内瑞拉侨民群体的佛罗里达州迈阿密-戴德县，反对使用美国军队推翻马杜罗的居民也多于支持者，比例分别为 42%和 35%。
政权更迭也不会推进美国政府在西半球宣称的目标：遏制毒品走私、瓦解贩毒集团以及减少非法移民。首先，委内瑞拉并非美国毒品的主要供应国。事实上，2024 年美国缉毒署的《全国毒品威胁评估》中根本未提及委内瑞拉，该机构估计，仅有 8%运往美国的可卡因经由委内瑞拉。阿瓜拉瓜列车帮所构成的威胁似乎也被夸大了。美国国家情报总监办公室 4 月的一份解密备忘录得出结论称，该团伙规模较小，因此“极不可能”“协调大规模的人口贩卖或移民偷渡活动”。也没有任何明确的理由相信政权更迭会遏制或扭转委内瑞拉的大规模移民潮。相反，进一步破坏该政权的稳定可能会导致更多难民逃离该国。
尽管如此，一些人可能仍然认为，委内瑞拉的石油储备是世界上最大的，美国对委内瑞拉的战略利益使得政权更迭是合理的。但有关美国获得这些资源的谈判正在取得进展。正如《纽约时报》去年10月报道的那样，根据夏天讨论的一项协议，马杜罗“提出向美国公司开放所有现有和未来的石油和黄金项目，向美国企业提供优惠合同，扭转委内瑞拉从中国向美国出口石油的流向，并削减委内瑞拉与中国、伊朗和俄罗斯公司签订的能源和采矿合同”。这可以说是几十年来外国对手对美国政府做出的最慷慨的让步。当特朗普突然离开时，外交手段远未用尽。如果奥巴马政府的目标是确保美国在该地区的利益，那么回到谈判桌上来比押注于政权更迭可能引发的混乱更为明智。
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刊载：外交事务杂志｜Foreign Affairs
作者：Alexander B. Downesand, Lindsey A. O’Rourke
https://www.foreignaffairs.com/venezuela/regime-change-temptation-maduro-trump-venezuela
编译：知道分子的知道