在今年的选举中，纽约市选民将迎来一场关乎市政政治核心敏感议题的公投——土地使用权。由即将卸任的市长埃里克·亚当斯（Eric Adams）所领导的宪章修订委员会提出了第2、3、4号公投议题，其核心目标在于适度放宽特定类型住房获得一次性豁免的门槛，使其得以绕开本市素来严苛的分区法规。这些提案甫一出炉，便激起了千层浪，引发了激烈的公共辩论，更催生了诸多令人意想不到的政治联盟。
这场争议的根源潜藏于两个层面：其一，关于纽约市究竟应建设多少住房的根本分歧；其二，长久以来围绕“可负担住房”实际含义的普遍混淆。
住房现状
要深刻理解这些公投提案所引发的争议，我们必须首先认识到它们所试图介入的背景：一个在默认设置上即反对新建住房的土地使用体系。在纽约乃至美国绝大多数城市，现行的分区法规普遍固守着这样一种理念：“社区的密度不应超越其现有水平”。基于这一逻辑，在独栋住宅区，开发商若想建造双拼别墅通常是违法的；在双拼别墅区，建造联排别墅通常也是违法的；而在三层公寓楼林立的区域，建造五层高的建筑同样违法，以此类推，不一而足。
纽约市约有40%的土地被划定为单户或双户住宅区，这意味着在法律原则上，这些区域完全禁止建造任何公寓楼；另有30%的土地被划为低密度多户住宅区，这同样意味着这些区域无法建造大型公寓。对于那些居住在纽约市人口最稠密、增长最迅猛社区的居民而言——譬如，如果你居住在威廉斯堡（Williamsburg）或克朗海茨（Crown Heights），你或许很容易产生一种错觉，仿佛全市每天都在规划新建十层高的公寓楼——但事实是，城市中仍有大片广袤的区域顽固地保持着半郊区的建筑形态。这并非市场自由选择的结果，而是僵硬法规强制所致。
这种状况已经持续了数十年之久，并在迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）担任市长期间进一步恶化。他在任内一方面下调了全市大量低密度区域的分区密度，另一方面却同时上调了威廉斯堡等少数社区的分区密度。这种双重标准导致了少数社区的开发项目激增，而全市的住房总体供给却受到了严格的限制。
鉴于这种系统性反密集化的现状，许多新的住宅项目若想开工，就必须获得现有分区规划的特殊“一次性豁免”。在纽约，获得此类豁免的官方流程被称为“统一土地使用审查程序”（ULURP），这是一个极其漫长、耗资巨大且高度政治化的过程，期间涉及多轮的社区意见征询。关键在于，ULURP的决策最终由市议会裁定。而根据一项长期存在的政治惯例，市议会在审议特定的豁免申请时，会严格遵循该选区议员的主张——这便是所谓的“议员优先原则”（member deference）。实际上，这意味着每位市议员都对其辖区内的住房开发项目行使着近乎绝对的否决权。他们既可以借此向开发商索取各种让步，亦可凭借这一权力直接阻挠任何新建工程。
谁的负担得起？
当前摆在桌面上的各项公投提案，均旨在对这一审查流程进行修改，使得特定类型的项目能够更容易地获得高密度建设禁令的豁免。由于多数条款专门为所谓的“保障性住房”（Affordable Housing）扫清障碍，因此，围绕“负担得起”（Affordable）一词的真正含义，争议成为了风暴的中心。
简而言之，“可负担”在纽约市的住房法规中是一个具有特定内涵的专业术语。吊诡的是，符合技术定义的可负担住房，在现实中往往并不符合普通工薪阶层租户的实际负担能力。要达到技术定义上的“可负担”标准，住房单元必须同时满足两大条件：收入限定（即仅限特定收入区间的家庭入住）和租金管制。然而，其设定的目标收入群体未必属于低收入阶层。
因此，我们常常看到这样的现象：那些被清晰标注为“可负担”的住房，其目标租户的年收入要求竟高达10万美元至16.5万美元，例如一套单卧室公寓的月租金“仅为”2900美元。这类公寓虽然不会租给企业律师或投资银行的高管——比如，一对由护士和公立学校教师组成的年轻夫妇完全符合租住条件，并且在当前的租赁市场中他们很可能会欣然接受这个价格——但对于纽约市更广大的工薪阶层而言，这样的租金显然是难以负担的。
“可负担”一词的这种歧义用法引发了诸多争议。为避免混淆，我们必须明确：在当前的政策语境下，“可负担”通常指的是适用于中等收入群体的租金管制公寓，而非真正意义上的低租金住房。
简化建设审批
此次公投的每项提案，都将对现有的例外审批机制做出细微但至关重要的调整：
提案2 包含两项独立的措施。首先，它允许100%可负担的公共融资项目——这类项目通常符合通俗意义上的可负担性，例如老年公寓及支持性住房——免于全市范围的“统一土地使用审查程序”（ULURP）审批，转而向由市长任命的标准与上诉委员会（Board of Standards and Appeals）申请许可。其次，该提案允许在过去一年中可负担住房产量最低的十二个社区区域内，可负担比例达到25%及以上的项目免于ULURP审批。（此处“可负担”采用的是技术定义，即指向中等收入群体的租金稳定型住房。）后一项措施将主要影响纽约外区的独栋住宅区以及曼哈顿上东区（Upper East Side）等富裕社区。
提案3 将允许相对较小的项目免于ULURP审批——具体而言，即那些密度增幅低于30%、且高度低于45英尺的项目。举例来说，在目前仅允许建造两层公寓的区域，若要新建一座三层公寓楼，将不再需要经过市议会的批准。根据现行规则，此类小型项目通常根本不会被实施，因为只有那些大型的开发项目才值得开发商投入巨额的时间和费用去走完整个ULURP流程。
提案4 则将赋予开发商一项新的权利：当其包含可负担住房（即中等收入租金管制住房）的项目遭到市议会ULURP决定的否决时，他们可以提出上诉。上诉将提交至一个新设立的“委员会”，该委员会由市长、市议会议长及该区的区长共同组成。此条款一旦生效，实质上将终结市议会内部长期以来“议员优先”的默契。
综合来看，这些措施将适度缓解纽约市在住房建设方面所承受的巨大压力，尤其是在布鲁克林南部和皇后区东部等区域——这些地区目前仍被牢牢划定为低密度开发区，并且其市议员普遍对新建住房持强烈的反对态度。当然，这些措施并不会引发一场住房革命，因为它们无法从根本上改变那个默认反对新建住房的现状；唯有大规模地提升整体的分区密度才能实现真正的变革。但它们依然将产生不可忽视的影响，尤其是在那十四个市议会选区——据统计，这些选区在今年迄今为止，总共仅产出了七套或更少的可负担住房（即租金稳定的中等收入住房）。
反对阵营的奇特联盟
反对提案2、3、4的群体大致可以分为三类。最主要的反对力量，其诉求也最为直接：他们是来自纽约市各大低密度区域的居民及其政治代表。这些人的目标非常明确——不惜一切代价阻止公寓楼在他们的社区兴建。他们深知，将“统一土地使用审查程序”（ULURP）与“议员优先”的顺从性相结合，是实现这一目标的最有效途径，任何试图削弱ULURP权力的行为，都将不可避免地导致更多住房建设的出现。在左翼内部关于住房问题的辩论中，这个群体常常被忽视，因为他们的政治立场偏向保守；但毫无疑问，他们是捍卫现状分区制度的最强大政治力量。就在去年，正是这些来自保守派外区的市议员——而非反对中产阶级化（gentrification）的活动人士——联手投票否决并大幅削弱了市政府相对温和的分区升级计划“Yes City”倡议。
第二类反对者并非全然排斥新建住房，他们之所以反对，是因为纽约市默认的反住房政策能为其带来现实利益——他们可以借由支持某些例外条款，来换取其他无关的政治让步。这个群体包括了部分工会（他们可以通过支持特定项目来换取与开发商的劳工协议）以及众多市议员（他们可以灵活利用分区的审批权限，来要求开发商提供其他社区福利）。
最后，部分租户组织也加入了反对行列，因为他们同样能够利用这种否决权来施加压力。租户活动家们常常通过阻挠土地使用审批，来迫使开发商在新建项目中增加经济适用房的比例；尽管大多数人私下都认同，这类交易通常难以产生实质性的、真正可负担的经济适用房，但这些租户团体依然担忧，一旦放宽住房建设的限制，反而可能导致供应的进一步减少。
这就形成了一种极其奇特的政治联盟：那些系统性反对几乎所有建设（包括经济适用房建设）的保守派，竟然与那些坚定支持城市大规模投资社会住房的租户活动家，站在了同一阵营。
支持阵营中的奇特盟友
相比之下，支持公投提案的联盟，其立场则稍显明朗。来自左右两派对第2、3、4号提案的支持，共同反映出了一个新兴的共识：在严峻的住房危机之下，现行的这套体系对于一个不断发展的城市而言，基本上已经失效。在这种观点下，城市迫切需要更多的公寓，而目前这种全面禁止建造大型公寓楼、要求开发商必须经历漫长昂贵的豁免申请流程、并允许地方民选官员完全封锁其辖区内所有新建项目的做法，都显得毫无意义。
当然，共同认同现状已经失灵，并不意味着各方在解决方案上达成了共识。恰恰相反。纽约的商界游说团体普遍认为，解决住房危机需要的是直接放松管制——在他们的理想状态下，最好还应同时削弱对租户的保护措施。
而支持公投提案的左翼人士则持截然不同的观点，他们更倾向于采纳佐兰·曼达尼的住房纲领：即刻推行大规模的社会融资住房计划，并同时建立起坚不可摧的租户保护机制。该阵营的左翼人士普遍认为，新增的私营住房供给在抑制市场租金涨幅方面或许具有一定的积极意义，但仅凭此道，远远不足以满足真实的住房需求。
然而，正是这些支持大规模社会住房建设的左翼人士，同样强烈地关注着建立一个更有利于新建住房的监管体系。只需看看克里德穆尔（Creedmoor）项目的遭遇便可见一斑：该项目原计划在一处废弃的精神病院旧址上建造数千套老年住房，却因为州政府的资助问题延宕多年，最终为了安抚地方民选官员，竟被迫缩减了八百余套的建设规模。由此足见，支持大规模建设社会住房的倡议者们，在现实中面临着何等巨大的政治阻力。
佐兰·曼达尼曾提议建造200000套社会住房——这是一项雄心勃勃的计划，倘若实现，足以真正缓解纽约市严峻的住房危机，有效阻止工人阶级持续不断地被逐出这座城市。如此庞大体量的住房建设本已是艰巨任务；而当前充斥着“议员偏袒”的ULURP审批流程，更是让这一目标的实现几近“不可能”。倘若宏大的社会住房计划最终受制于每一位市议员手中那不可上诉的否决权，倘若每一个开发项目都必须耗费数月时间去协商建筑高度与最低停车位标准，那么其必然结果就是：全市的绝大部分土地将根本无法用于社会住房的建设。
反对者辩称，即便曼达尼下周当选市长，他的任期也终将结束；我们真的要赋予未来的市长更多在住房审批上的权力吗？难道我们不应该保留议员否决权和冗长的ULURP流程，以防范未来可能出现的、不受欢迎的政府的干预吗？
答案其实显而易见。纽约市现行土地使用制度所带来的后果已然有目共睹：全市的住房供给持续疲软，少数社区却因驱逐式的过度开发而饱受摧残；这套审批流程对于那些政治关系密切的开发商推进巨型项目而言游刃有余，却对那些试图在低密度社区建造三层步行楼的温和努力关上了大门；在当前的政治环境下，租户维权者们历经多年艰苦抗争，最终从开发商那里争取到的让步，仅仅换来了寥寥无几的、勉强可负担的住房；而严峻的住房短缺则使得房东在租户面前占据了压倒性的优势地位。
低密度分区与ULURP审批制度，从来都不是为了保护租户而设计的。在过去的二十年里，它们未能保护租户，在未来，它们也绝不会保护租户。倘若我们真心要实现租户群体应得的社会住房，唯一的出路便是亲手去建造——而要实现这一目标，我们首先必须改变现有的游戏规则。
撰稿人
迈克尔·金纳坎（Michael Kinnucan），现居布鲁克林。
文章仅供交流学习，不代表日新说观点
本文出处：You Can’t Have Social Housing Without Building Housing