拆除重建类城市更新中的不动产权利变动探析

城市更新过程中，看得见的房屋被拆除而后又重建，其位置、数量、用途、性质等都可能发生了变化，相应地看不见的建设用地使用权则发生了一个非常复杂的变动。探析作为基础权利的建设用地使用权的变动，并进行逻辑自洽的法理解释，对于把握城市更新中规划、用地与产权的关系，构建完善的制度体系，指导和规范城市更新中的不动产登记，保护当事人的合法利益，非常重要且十分必要。

在各类更新方式中，拆除重建对客体空间形态改变最为显著，也是引发不动产物权变动、需要办理登记的主要方式。笔者围绕拆除重建类城市更新中的产权变动展开分析。

（一）权利变动的隐喻—— “洗牌与码牌”。

如果把每一个权利主体的规划空间比作一张麻将牌，那么在拆除重建类城市更新项目的开发建设中，发生了一个重新“洗牌”和“码牌”的过程。“洗牌”，就是将各权利人包含建设用地使用权的规划空间混合到一起；“码牌”，则是重新规划设计，将若干个规划空间整理叠加，从原位置移动至新规划的房屋单元之中。其往往表现为从平地到高层、由单独所有变为区分所有，从而实现土地资源的节约集约利用。

（二）权利变动中关键的几个关系。

客体与权利的关系。不动产权利源于土地。具体而言，个体权利的基础在宗地，不动产登记簿以宗地为基础编成。实施城市更新，首先要划定更新单元，其决定了更新的边界，对应的是作为不动产登记簿编成基础的宗地。一般而言，单独所有的，一个宗地上的所有房屋编为一个不动产单元；建筑物区分所有权的，每一个专有部分可以设一个不动产单元。有些情形需要在宗地上提高容积率，即增加规划空间，也可能需要并入周边的边角地、插花地、夹心地，更新前应当先行归并为一个宗地。因此，不管城市更新过程中的不动产权利如何变动，其底板始终是更新单元。

整体与个体的关系。实施城市更新，需要更新单元内部的业主达成一致，形成共同的整体改造意愿，归集各自的权利，共同组织项目报建，申请办理用地、规划手续；更新完成后，各权利人按照事先达成的协议，分享更新后的成果，个体不动产权利须重新登记。以浙江省杭州市浙工新村为例，更新后虽然小区楼幢减少，但总建筑面积增加，背后是建设用地对应规划空间的调整与扩张，业主须办理规划用地审批手续，并支付相应对价。在这一过程中，业主整体与个体的关系，恰似“一副牌”与“一张牌”的关系。

单独所有与区分所有的关系。为节约集约利用土地资源，完善配套功能，往往需要将单独所有的房屋更新为区分所有。但实践中，相关部门对建筑物区分所有权的复合性特征认识不足，如某市产业项目更新和城中村改造没有归并宗地，也没有按照建筑物区分所有权的权利结构分析专有和共有部分并整体把握更新单元内各类权利，也就不可能规范办理登记事项，这导致在产业项目更新和城中村改造等工作中出现房地不对应、权利边界不清等问题。

平面与立体的关系。关于建设用地使用权的认识，观念上有平面与立体两种，这体现了土地行政管理与物权登记公示的差异。前者相对宏观，以平面面积计量；后者相对微观，更关注建成后的每一个房屋单元。这就需要引入空间概念来分析处理，只有具备登记能力的事项，方可记载于不动产登记簿予以公示。项目整体按规划建成后，需要登记的是宗地上的房屋单元，而道路、绿地及其他附属设施，因其权利归属已经得到法律明确，无须浪费有限的登记资源。宗地合并等需要办理用地审批、土地供应的，可以用平面的土地面积计量，但相应的记载不动产权利的登记应当以不动产单元办理。不动产单元则按规划确定的特定空间设立，这样会避免一个房屋单元内既有划拨性质，又有出让性质，从而造成权利复杂化。

（一）城市更新在土地开发中的定位。

从利用的角度看，城市更新属于土地三级开发。土地一级开发是指由政府或其授权委托的企业对一定区域范围内的城市国有土地或乡村集体土地进行统一的配给、征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“七通一平”的建设条件，从而形成熟地并对其再进行有偿出让或转让的过程；土地二级开发是取得建设用地使用权后开发建设房屋，再进行转让的过程；土地三级开发是在城市更新单元内，既有权利人达成一致，按照批准的更新方案，对已建成的物质空间实施再次开发。过去制度设计多围绕二级开发，大多由开发企业主导，而城市更新是多元参与的活动，业主用“我的不动产”作为一种资产，与其他业主、政府平台公司或市场主体合作进行更新改造。当然，有些城市更新项目在实施过程中可能同时涉及土地一级、二级和三级开发。

（二）空间思维下的解释方法。

城市更新某种意义上是一项城市空间治理活动，需要运用空间思维，解析城市更新中的不动产物权变动。为实现土地资源高效利用，拆除重建往往是将分散的、独立的低层房屋改建成区分所有权建筑物，宗地面积并不一定增加，但需要增加建筑规模或者改变用途，以适应市场的需求。

建筑空间是为了满足人们生产或生活的需要，运用各种建筑要素与形式所构成的内部空间与外部空间的统称，它包括墙体、地面、屋顶、门窗等围成建筑的内部空间，以及建筑物与周围环境中的树木、山峦、水面、街道、广场等形成建筑环境的外部空间。内部空间界线封闭且具有独立和排他的使用价值，构成物权客体，对不动产进行登记的主要是内部空间。

随着科技的发展和认知的深入，我们引入空间概念，把能够构成不动产单元的内部空间分为规划空间、建成空间。所谓的规划空间，是经规划审批确定但尚未建设的空间，其空间尺度已经确定，用以建设和保有房屋的界线封闭并具有独立价值的特定空间，权利即为建设用地使用权；所谓的建成空间，是指严格按照规划建设并通过竣工验收，由基础、墙体和顶盖或其他建筑形式围合的实体空间。

运用空间解释方法具有诸多优势：一是具体形象，便于理解；二是化繁为简，直击关键；三是融合地权房权，避免顾此失彼。虽然从实体法角度看，将规划空间仅视为房屋占据空间存在一定局限性，但从不动产登记制度的设立宗旨分析，土地开发完成后，真正具备登记能力的是构成不动产单元的房屋及其负载的各项权利。

（一）要把握城市更新登记的核心要件。

登记是物权公示方式，必须有合法的手续和必要的程序作为前提。城市更新中不动产登记的核心要件材料，包括三个方面：一是审定的更新实施方案。笔者认为，对于城市更新，应当规范设立行政审批事项，尤其是对更新项目实施方案的审定。实施方案包括实施主体资格确认、更新单元划定、详细规划方案、土地供应方案、搬迁安置方案和产权办理路径等，其中关于产权办理路径的审查，也是登记介入的切口。二是实施主体与权利人达成的合意。关于产权调换乃至委托实施主体办理相关规划、用地、登记等手续的意思表示。三是客体事实行为的成就。包括原房屋拆除的事实行为，更新改造项目的竣工验收、规划核实意见等。

（二）要把握更新各阶段的登记要点。

不动产登记机构在对城市更新中的不动产进行登记时，要分阶段把握以下登记要点。

更新前登记要点。一是更新单元划定。登记机构需要查询更新范围内的地籍调查和登记信息，以便查清不动产边界和产权关系，作为启动更新的基础工作。同时，在更新单元规划过程中，登记机构需要依托信息化基础数据平台，提供未登记产权基础数据，以便确认宗地权属、建筑情况。

二是权利或权益归集。城市更新中的地权归集方式主要有两类：一种是直接归集不动产权利。房屋拆除后，按照土地面积合并，不改变土地用途、性质，依申请通过变更登记合并不同的宗地，并可以通过补地价将使用年限调整一致。另一种是通过作价入股实现归集。其由多个权属人签订协议，依照《公司法》的规定，以权属人所拥有的土地房屋权益作价入股的方式进行土地归宗。关于个别地方以租赁土地办理工程建设审批手续的做法，笔者不建议采纳，这种情形可以先办理预告登记，在竣工验收、办理首次登记后再办理转移登记。因租赁仅取得债权，其上不可能获得物权性的房屋所有权，故而只能办理临时建设工程规划许可证。

三是审查登记路径。不动产登记机构应发挥业务优势，积极帮助实施主体梳理依法合规的登记流程，确保城市更新中物业权利人的权利得到保障。

更新中的登记要点。一是权利的变动。对于未重新供地的城市更新项目，宗地“四至”和规划条件均未发生变化的，实施主体可以申请注销原房屋所有权，保留原建设用地使用权；若规划条件发生变化，比如提高或降低容积率，实施主体可以申请注销原房屋所有权，变更登记建设用地使用权；对于重新供地（边角地、插花地或与相邻宗地合并）的城市更新项目，须新建登记簿，房屋拆除后，实施主体可以申请注销原房屋所有权和建设用地使用权，并申请办理建设用地使用权首次登记。

二是权利的保留。为保障原房屋所有权人的更新后权利，可以办理预告登记，帮助消除更新谈判的障碍；为避免城市更新对第三人的权利造成不利影响，更新范围内可通过登记簿注记予以冻结。如果更新前的不动产之上有居住权、地役权或抵押权的，当事人可以通过预告登记的方式保留此类权利负担。在房屋拆除后的时间节点，当事人申请房屋所有权注销登记的，登记机构可根据与居住权人、地役权人或抵押权人的约定，办理居住权、地役权或抵押权的注销登记，并同时办理就更新后房屋设立居住权、地役权或抵押权的预告登记。此种做法不但符合预告登记的规则，也有助于维护第三人的合法权益，预告登记在更新实施期间也能起到公示效果，同样能够避免注销登记带来的权利纠纷风险。

更新后的登记要点。城市更新的不动产登记应当与监管机制相衔接，登记不能代替审批，要依据审批结果办理登记。房屋合法建成后，实施主体须持规划核实、竣工验收材料，申请办理房屋所有权的首次登记，并按照经审批的更新实施方案（包括析产方案）或预告登记证明等办理析产，登记的权利人为更新方案确定的各不动产权利人。当事人在申请办理房屋所有权的首次登记时，可以一并申请将其转为相应的居住权、地役权或抵押权预告登记再转为正式登记。

（三）制度完善的对策建议。

城市更新是一项复杂的系统工程，需要加强支撑保障，建立健全城市更新实施机制。对此，笔者提出以下几点对策和建议。

强化登记前置。城市更新的探索实践，倒逼不动产登记由末端等待向前端延伸、由依申请被动等待向主动前置介入。不动产登记在整个开发建设过程和法律体系中看上去似乎都处在链条的末端，但如果把握好登记工作，则会对前期的用地规划、征收搬迁、开发建设等环节，都有一种倒逼的机制，这样能够保障城市更新的探索实践既符合法理，又符合政策导向。因此，笔者建议，不动产登记机构可考虑不动产登记在城市更新中发挥前置作用，主动提供不动产登记政策指导，告知权利人适用哪些登记类型，尽早与政府部门、实施主体进行观念、信息、政策制度上的衔接，为经济发展、城市更新工作提供一套完备的不动产登记路径。

充实登记事项。笔者建议，不动产登记机构应创新和丰富登记手段，进行文件登记，记载城市更新批准方案的相关内容，提示登记人员注意，避免权利变动与更新方案不符。至于交由市场主体或平台公司实施的城市更新，类似代持或信托，依据《信托法》第10条“设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理登记”的规定，登记机构要探索不动产信托登记制度，充分发挥不动产登记作为权利记载公示载体的作用，为平台公司归集分散的产权、组织报建创造有利条件。

升级登记系统。不动产登记机构还可考虑引入数字孪生、三维等技术，直观展示拟改造后房屋的状况，构建涵盖“地籍—空间—登记一体化”的计算机信息化管理平台。为强化业务衔接、避免前后脱节，建筑物区分所有权情形以规划许可、测绘成果和建设用地使用权量化计划表为基础，建立地权份额数据、规划空间部位、特定房屋单元之间规整的对应关系记载相关权利等，立体展示不动产客体和权利变动，从而支撑辅助城市更新的前期权属调查、中期权利保留和后期权属登记。

城市更新不是在物质空间建成即宣告完成，而是以合法、规范的不动产登记为最终标志。一些城市更新项目建成后业主无法办理产权证书，影响资产价值的实现，甚至引起新的不动产登记遗留问题，这应当引起有关部门的高度重视。我们必须清醒认识到，建立并完善城市更新中的不动产物权公示机制是一个新的时代命题，不动产登记人要从新的视角来思考制度设计和操作流程等相关内容，并结合实践探索，进一步丰富和发展不动产登记制度以适应不断变化的市场需求。

i自然全媒体

编辑：黄俊飞  梁楠（实习）

初审：郑雪蕾