不少交通协管员都是编外人员。（视觉中国|供图）
离职两年后，程某受到了法律的制裁。2025年7月，重庆市一中院二审认定程某犯受贿罪，判二缓三，并处罚金10万元。
程某曾是重庆市江北区道路运输事务中心的一名编外工作人员。2023年初，渝北区纪委调查发现，多名非江北区户籍驾驶员成功申领运输证，由此牵出一条从窗口延伸到中介的利益链。而程某的名字在调查材料中反复出现。
程某是派遣员工,负责资料审核与证照发放。在这项看似琐碎的工作中，她与一名代办中介相识，后来默契合作，为104名驾驶员“放行”了网约车运输证。每放行一次，都伴随着几千元的“感谢费”。离职前，她共计收受42万余元，后自首退赃。
这并非个例。南方周末记者注意到，针对“编外人员”这一特殊群体的廉洁培训、监督检查已有开展。
2025年5月，海南省三亚市吉阳区政府发布通告，为严肃整治编外人员微腐败问题，公开征集问题线索。
不仅如此，近两年，不少地市的专项治理也已悄然进行，但甚少进入公众视野。“因为人数多，也比较敏感。”南方某省一县委书记向南方周末记者表示，他所在的县，2024年对编外人员已开展过一轮清理，“特别是窗口审批的编外人员”。
更多的是单独作案
卢志朋是浙江工商大学公共管理学院讲师，在学者中较早深入研究编外人员，自2023年开始，他走访调研，搜集案例。
“他们的腐败问题未得到足够重视。”卢志朋向南方周末记者分析，这些人员虽无编制，却实际承担行政审批、窗口服务、行政执法等职能。他们游离于监管边缘，正逐渐成为微腐败高风险群体。
据卢志朋观察，相对于编内人员，编外人员难以像他们那样动用广泛的权力网络和资源贪腐，更多的是单独作案。
从卢志朋搜集的材料来看，编外人员贪腐手段集中在几类：数据造假、贩卖内部消息、截留物资、违规办理业务等，倾向于吃拿卡要、快速敛财、多次作案。
浙江省曾公开披露一起案例。嘉兴市公共资源交易中心建设工程科劳务派遣人员伍某，在项目投标过程中，将招标方的内部标底信息、评标标准等透露给投标企业，还向评标专家打招呼，帮助投标老板中标，收受贿赂71次。
长期关注新型腐败和隐型腐败的彭新林也注意到，由于编外人员职责相对简单，权力有限，利益输送链条相对单一，主要表现为“一手办事，一手收钱”，简单直接，没有层层设防、隐形代持等新型特点。
即便编外人员拉人入伙，被拉之人通常也只是负责开户收钱或宣传“业务”。
2025年初，陕西省社保局前外聘员工吴某受贿高达2575万余元，牵出的前妻孟某便是如此。
据公开报道，吴某在工作中盯上了养老保险系统里的漏洞。他发现某些单位的核心系统里，有大量长期暂停缴费的养老保险人员账户。他动手脚篡改信息，换身份证号，给他人办理参保。
事情越做越大，吴某把前妻孟某拉了进来。孟某帮着扩散消息：吴某能办养老保险补缴。消息传到山东、陕西、河南、河北、江苏，342人交了钱。中介一层层抽成，最后2502万余元到了孟某手里。她再按照吴某要求自留一部分后，将剩余2234万余元转给吴某。
吴某因受贿、贪污等多项罪名，被判处有期徒刑十八年，并处罚金86万元。
吴某案是常见的编外人员腐败“典型”。卢志朋研究发现，编外人员往往主动寻租，在觥筹交错中私下直接要求或通过暗示，向服务对象索贿。
南方周末记者获取的某地纪委对编外人员的调查材料显示，编外人员收取贿赂的渠道也很直接，几乎全部通过微信转账的形式接受贿赂。转账记录、银行流水明细都非常清晰。
当然，除了单人直接索贿，编内、编外人员相互勾结的情形也同样存在，从而形成“窝案”。
2024年，广西壮族自治区纪委监委通报显示，南宁市西乡塘区市场监督管理局干部方守道、周海林纠集市场监督管理局编外工作人员以及社会闲散人员，对辖区内电池加工、农药生产、车辆用品等企业以例行检查为幌子，编造理由、借口威胁扣押企业货物，威逼、暗示企业花钱“私了”，涉嫌对5家企业敲诈勒索11起共61万元。
与编内人员受到法律法规的严格约束不同，编外人员更容易成为监管的“漏网之鱼”。
陕西省一地级市纪检干部向南方周末记者举例说，公职人员任职、离职均有相应的回避规定，而编外人员离职后是否需回避却无规可依。
卢志朋在调研高新技术开发区时也发现，不少被聘为管委会编外人员的高新技术人才“跳板”思维明显。他们先积累政府部门工作经验或政府人脉资源，最终将当地的明星企业作为职业生涯的“下一站”，形成所谓的“旋转门”，进一步加剧了腐败风险。
行为更加大胆
事实上，卢志朋对编外人员的特别关注缘于和某市纪检干部的一次闲聊。
这位纪检干部告诉卢志朋，近几年有两个现象值得关注：一是编外人员腐败多，数额高；二是年轻干部失足早，有的短期内迅速沉沦。
这引起了卢志朋的兴趣。特别是在控编减编的约束下，编外聘用人员规模迅速扩大，他们广泛分布在政府机关、法院、检察院、学校和街道社区等机关事业单位。
“这和社会治理重心不断下移、基层政府职责范围扩大有关。”北京廉政法治协同创新基地主任彭新林向南方周末记者解释，编外人员成为基层治理重要补充，常常被称为“影子雇员”。
彭新林观察到，这些“影子雇员”与国有资金密切相关，如社保医保，同时直面民生，有在教育、医疗和文化等事业单位，有在公安、城管和市场监督部门承担协助管理职责，有在机关事业单位从事日常公共事务，大多数在基层一线服务百姓。
在彭新林看来，基层执行工作往往具有较大的自由裁量权，便于操作，这变相纵容了权力滥用。
卢志朋采访过不少纪检干部和编外人员。他发现，激励机制失效也是编外人员贪腐的主要诱因。“大部分编外人员没有明确的晋升政策，薪酬待遇也不高，更倾向于追求短期利益的最大化。”他说，有的甚至抱着“暴露前就辞职”的想法，行为也更加大胆。
据《廉政瞭望》杂志报道，浙江省某街道综合行政执法中队协管员许云峰，因在工作中经常和从事渣土运输的老板们吃饭唱歌，日渐向往灯红酒绿的生活。
这些活动一次消费近万元，与他们相比，许云峰觉得自己的工资太微薄。于是，他利用职务便利为渣土车老板通风报信，避开检查，共收取17万余元“好处费”。
此外，薄弱的监督也为编外人员腐败埋下隐患。卢志鹏研究过的一起案例中，编外人员入职不久就发现财务制度漏洞——国企网银对公账户的密码、支付密码和U盾都在一人手里，可以轻易地从国企对公账户里把钱转出去。
监督的薄弱还与有关部门重视不够有关。
彭新林认为，“打虎”“猎狐”“拍蝇”是当前反腐重点，对编外人员贪腐的打击力度相对较小。
前述纪检干部向南方周末记者印证了这个判断。他介绍说，当地某事业单位发现编外人员挪用公款后，没有向组织汇报，而是选择内部处理。最终是纪委监委在监督监察过程中，发现了问题线索，才对其立案调查。
在该名干部看来，实际工作中，临聘人员的一般违纪违法行为往往由原单位清退，纪委很少介入。“虽说监察全覆盖，但对编外人员，纪检部门实际投入的资源并不高。”
监督管理的真空普遍存在。南方周末从前述县委书记处了解到，当地明确政府购买服务项目从业人员由编办、人社局和财政局三方联合审批，但在具体实施过程中，有的单位遇到特殊情况常会绕过约束，擅自超职数聘用编外人员，从而导致监督、管理失效。
不少编外人员的工作内容都比较单一，诸如办理养老保险、医疗保险等业务。（视觉中国|供图）
普遍存在侥幸心理
在监督、管理失效的情况下，编外人员往往还会产生错误的身份认识，以为自己不会受到关注。
2018年，浙江省首例对编外人员采取留置措施的案件中，涉案人员翁腾羽在接受监察调查时就提到，“原以为自己既不是党员，也不是正式工作人员，只是龙游县社阳乡国土站一名协管员……谁知会是这样的结果”。
这种侥幸心理普遍存在。南方周末记者注意到，在目前通报的有关编外人员获刑案例中，不少被告人在上诉时会声称“自己不是正式在编人员”，应当以非国家工作人员论处，但往往不会被法院采纳。
“编外人员虽非正式人员，但如果是在履行公职，也将受到相关法律的规制。”彭新林解释，监察法第十五条通过兜底条款“其他依法履行公职的人员”，将编外人员纳入监察对象。
而监察对象一旦涉罪，需要甄别其在刑法中的具体身份，进而确定其涉嫌犯罪的具体罪名。刑法规定，依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论，也就构成了受贿罪、贪污罪的犯罪主体。
南方周末记者获取的调查编外人员的材料显示，调查组在查清违法违纪相关问题后，通常会在材料中特意写明编外人员的身份问题，直接指出其从事的主要工作范围，并给出意见——“其身份符合受国家委托从事公务的人员，应认定为国家工作人员”。
前述纪检干部解释说，即使编外人员没有具体岗位分工和工作细则等书证来证明其所从事的工作，也可根据其所在科室职能、分管领导和同事的证人证言加以证明。
他举例称，在一起案例中，编外人员是街道经济发展科的外聘人员，该科室的主要职能是招商引资。该人员日常从事企业入驻和证照办理等工作，符合依法履行公职的身份。
为遏制编外人员用工管理混乱、治理编外人员贪腐，除了在法律上厘清他们的身份外，南方周末记者注意到，近一年多来，多地县（市、区）委、政府办公室还直接出台编外人员管理办法，如广东惠阳区、四川松潘县、贵州习水县等，并且县（市、区）直部门也结合单位情况自行出台管理办法，以加强管理。
以2025年5月四川松潘县印发的《松潘县机关事业单位编外人员管理办法》为例，文件对编外人员的招聘录用程序、薪酬待遇、监督检查、考核制度都作出了明确规定。
其中，在薪资待遇方面，文件规定“编外人员工资报酬不得低于州最低工资标准”，并“建立定期调整经费标准制度，适时调整编外人员经费标准”。
在卢志朋看来，通过优化激励机制和薪酬配置格局，有利于预防和治理编外人员的腐败行为，但更重要的是弥补控权制度的不足。
卢志朋进一步解释，一方面，编外人员在某些岗位上权力过于集中，缺乏有效的分权机制，导致腐败风险上升；另一方面，他们职责和权力边界的不清晰，容易出现权力滥用。
因而，卢志朋建议尽快制定完善针对编外人员制度规范，在权力行使过程中设定严格的权限范围，确保他们的行为受到制度化的约束，防止以权谋私。