1938年10月21日，日本南支派遣军攻入广州市区。
随即占领省市政府，广州沦陷。
11月，南支派遣军司令部发布告广州市民书。对广州市民威逼利诱，威胁抵抗，鼓励投降。
日军开始着手控制广州社会。日军采取的手段是向广州市民发放良民证，作为日军唯一认可的证件。由日本宪兵队负责发放。
日军觉得良民证可以取得两方面的效果。一是筛选广州市民，对那些觉得顺服的人发放良民证，而对那些怀疑会抵抗的人残暴对待，进而控制广州市民。二是作为身份证明，广州人在办理事情，通过日军哨卡等方面需要出示良民证，逐渐让广州人接受日本的统治，进而奴化广州市民。
发放良民证，日军首先要搞清楚广州的人口情况。
日军进攻广州时，不少广州市民逃往外地，出现不少空宅废宅。一段时间后，一些外逃的广州市民返回广州，但不一定住在原址。同时也有一些外地难民涌入广州。这种情况下，广州的过往人口资料已经不准确，需要重新调查人口。为防止抗日游击队进入广州，外地进入广州的人员是重点调查对象。
1939年1月初，“自警团”开始调查全市人口。自警团是个由地痞流氓组成的汉奸“维持秩序”组织，日常敲诈勒索，横行霸道，臭名远播。
1月中旬开始，各自警团陆续调查完毕，将名单交给日本宪兵队。宪兵队按照名单到现场进行复查，通过了就发放良民证。
日本宪兵队在广州市内各主要路口，设有检查站。
1月23日，设在光复北路和龙津东路交界的检查站，突然要求过往的广州市民持有良民证，否则不允许通过。
1月30日，南支派遣军宪兵队发出布告，今后广州的中国人，需要佩戴良民证，否则不准通行。
由于没有良民证出不了门，大量广州市民涌到维新路宪兵队总部（现广州市公安局），或者各自警团支部申领良民证。
申请良民证，需要先领取申请表，填写籍贯、住址、职业、姓名、年龄，由所属自警团审核盖章证明。然后将申请表交给宪兵队，领取良民证。
和常见的纸质等证件不同，良民证是用白布制作。长方形，上面印有红色的格子。宪兵队在上面写上具体的编号、姓名、年龄，并盖章。使用时，要将良民证戴在胸前，让宪兵队远远就能看到。不能检查时才掏出来。
每天在宪兵检查站，每个广州人佩戴着白色的良民证布条，就像一个个做了标记的任人宰割的人群，毕恭毕敬地向宪兵队点头哈腰，接受检查。广州人即使这样，宪兵队稍有不满意，也会轻则被拳打脚踢，重则被带走关押。
良民证除了在市内通行需要，在社会上一些需要身份证明的地方，也被用到，作用越来越大。以致一些广州人丢失了良民证，都在报纸上刊登遗失良民证启事，以免麻烦。
日军就是通过发放良民证，对广州人民进行控制和奴化。