The Indian System Is Breaking Down
How Centralization Is Undermining Federalism and National Unity
被破坏的联邦制和国家统一
今年3月，在参加一场婚礼时，印度发展最快的邦——泰米尔纳德邦首席部长M.K. 斯坦林提出了一个奇特的要求：“过去我们常说，慢慢来，生孩子不着急。但现在情况变了……我呼吁新婚夫妇尽快生孩子。”
在世界人口最多的国家，这样的言论或许会显得荒唐；毕竟，在印度独立后的大部分时间里，政府的当务之急一直是控制人口而非促进人口增长。
但斯坦林的这番话与人口政策关系不大，而是关乎政治权力。
印度宪法规定，议会席位须在每次人口普查后重新分配，通常每十年进行一次。但自1973年以来，这一被称为“重新划分选区”的程序一直未进行，这意味着印度目前的议会席位分配仍基于1971年的人口普查数据。
1976 年，印度宪法修正案暂停了重新划分选区的程序，禁止在2001年人口普查之前对议会席位数量进行任何调整。
2002年，议会再次延长了这一暂停期，将重新划分选区的时间推迟到2026年之后。1976年和2002年的两次暂停，都是出于对印度人口结构差异的担忧，即较富裕的南部各邦人口趋于稳定的速度远快于较贫穷且人口众多的北部各邦，这将改变国家的权力平衡。
其明确意图是避免因经济发展和低出生率而对各地区造成不利影响。当时的想法是，给更多时间，全国其他地区会赶上南部的发展进程。
然而，北方各邦与南方各邦在经济和人口增长率之间的差距非但没有缩小，反而大幅拉大。例如，1971年北方邦的人口略多于泰米尔纳德邦的两倍；如今，据估计已达到其三倍。
泰米尔纳德邦的生育率现已低于每名妇女约2.1个孩子的更替水平，而北方邦的生育率虽在下降，但仍远高于这一水平。这种差异可能会对政治代表权产生重大影响。
学者米兰·瓦伊什纳夫和杰米·欣特森2019年的一项广受引用的研究预测，如果在2026年之后进行重新划分选区，正如目前所计划的那样，印度北部的比哈尔邦和北方邦将总共获得多达21个席位，而南部的泰米尔纳德邦和喀拉拉邦则可能总共失去16个席位。如果不重新划分选区，北方邦的席位将比其理论上应得的少至少11个。
在原定于2021年进行的人口普查无故推迟之后，2025年6月，中央政府宣布将于2027年3月重新开展人口普查，这使得印度有可能在2029年的下一次大选之前重新分配议会席位。
对于印度各政党而言，这种变化的利害关系重大。印度最具主导地位的政党印度人民党在人口较多的北部拥有强大的核心支持，但在南部各邦，尤其是由地区政党主导的泰米尔纳德邦，却一直难以站稳脚跟。如果这些南部邦失去席位，印度人民党在议会中赢得多数席位或拼凑多数席位将会更容易。
因此，德拉维达进步联盟领导人、全国反对党联盟“印度”中的重要人物斯蒂林呼吁泰米尔人多生孩子，这实际上是在划定政治战线。
围绕选区划分的紧张局势远远超出了选举领域——这反映出印度联邦制出现了更广泛的裂痕。
各邦之间不断扩大的社会经济差距以及印度人民党（BJP）的意识形态计划，给印度民主赖以维系的联邦协议带来了新的压力。
如果不能妥善解决这些挑战，印度将出现更加纷争不断的联邦政治局面，这不仅会阻碍经济发展，更重要的是会限制来之不易的民主自由。
2025年2月，在新德里印度人民党邦总部外庆祝选举结果 | 图源：Reuters
联邦的成立
印度是一个多民族国家，拥有众多语言——政府承认22种官方语言——宗教和民族。在印度的独立运动和独立后的国家建设期间，将这种多样性保留在单一的民族国家框架内是一项艰难但至关重要的政治工程。
1947年印度赢得独立后，其缔造者们设计了一套联邦体制，确立了一种独特的民族主义模式。
印度成为了学者阿尔弗雷德·斯蒂潘、胡安·林茨和约根德拉·亚达夫所称的“国家民族”，即国家赋予其不同地区一定程度的自治权，以保护其社会文化身份，并通过自上而下的民族归属感将它们凝聚在一起。
在这个体制中，权力仍倾向于新德里，因为强大的中央政府被认为对实现国家的社会和经济目标至关重要。
中央政府有权重新划定各邦边界，例如，正是为了适应这种文化和民族多样性。在独立后的印度历史上的关键时刻，联邦政府动用这些权力来加强国家建设。
例如，在20世纪50年代，中央政府根据语言重新划分了殖民时期的边界，以回应有时会演变成暴力的基于语言的政治动员。这样一来，印度就能在国家的框架内给予基于身份的地方政治团体更多的代表权。
印度宪法还允许实行不对称的联邦制安排，赋予某些地区更大的自治权，包括穆斯林占多数的查谟和克什米尔邦以及印度东北部多山且民族众多的地区。这种“邦国”形式的联邦制成为了维系这个大陆国家及其民主制度的黏合剂。
财政和行政体制也倾向于中央，这样印度政府和各邦就能通过共同的联邦体制相互合作并相互监督。
公共服务的公平性是指导这种权力分享的约束性原则。例如，中央有权征税，但它会遵循由宪法规定的财政委员会确定的公式，将收入重新分配给各邦。
印度宪法的制定者B. R. 阿姆贝德卡尔曾将这部宪法描述为“既统一又联邦，视时局和环境而定”。但在实践中，印度形成了一种对联邦原则仅作狭隘且工具性遵循的政治文化。
多年来，中央政府经常滥用其对各邦的宪法权力。这种现象在1975年至1977年的“紧急状态”期间表现得最为明显，当时执政的国大党在英迪拉·甘地总理的领导下实际上走向了专制，利用这些权力削弱邦政府，并通过财政集权推行其全国性议程。
20世纪90年代，随着国大党实力的削弱，基于地区和身份认同的政党开始在国家政治中发挥重要作用。它们与全国性政党以及其他地区性政党联合组阁，打破了国大党长期执政所助长的单一化趋势。
然而，这种重新调整并不意味着印度的政治文化变成了各邦为争取自身权利而进行集体谈判的文化。印度的中央集权式联邦设计——包括争端解决机构、由中央政府任命邦长以及财政机构——都需要真正的改革。
但印度各地区首席部长们并不急于放弃他们新获得的权力，以使印度的联邦政治更加公平。相反，他们变得善于利用自己在全国的影响力，从中央那里获取好处和资金，同时在中央集权体制内积累政治资本。政治机会主义压倒了这个国家基于原则的联邦基础。
裂痕不断
2014年印度人民党在大选中大获全胜，从而在国家政治中占据近乎绝对的主导地位，自此印度联邦制进入了一个新时代。过去十年间，既有的联邦制妥协机制被打破，新的裂痕也不断出现。
印度人民党（BJP）是一个印度教民族主义政党，在理念上对联邦制的包容原则缺乏耐心，反而更倾向于借用“印度教徒、印度语、印度斯坦”这一印度教民族主义口号所定义的单一民族身份，即由印度教和印度北部语言印地语所界定。
印度人民党一直小心翼翼地避免直接挑战印度联邦制的语言基础，但其领导人频繁发表有关印地语霸权的政治言论，促使各地区政党更加坚定地以自身语言身份为基础开展政治活动，以对抗印度人民党。
由地方民族身份政治引发的紧张局势，曾一度被精心构建的联邦制所遏制，如今正逐渐恢复政治敏感性。这种趋势在像泰米尔纳德邦这样长期以语言和文化身份为荣的邦尤为明显。
印度联邦体制的又一次重大转变发生在2019年，当时由印度人民党领导的中央政府废除了印度宪法第370条，该条款曾赋予穆斯林占多数的查谟和克什米尔邦特殊地位和自治权。
这一举措的实施方式跨越了印度联邦体制设计中的多条红线。中央政府不仅剥夺了查谟和克什米尔邦的自治权，还取消了其邦的地位，将其降级为中央直辖区，置于中央直接管辖之下。
尽管2024年举行了地方选举，但邦的地位仍未恢复。中央政府对首都所在的德里邦也采取了类似举措。莫迪政府于2023年通过了一项法律，剥夺了德里邦诸如官员调动和任命等关键行政职能，实际上剥夺了其行政权力。
在这两起事件中，中央政府都限制了邦政府的权力，从而实际上剥夺了选民选举他们的权利。印度中央政府长期以来一直滥用职权，将自己的意志强加给各邦。但很少有印度政府如此肆无忌惮地违背该国联邦协议的精神。
这种越界行为也对印度“邦国一体”的原则构成了挑战。不对称的联邦安排是保护印度独立时关于地区自治的妥协的关键手段。但这一宪法原则如今已变得不稳定。在此过程中，印度人民党失去了通过包容和代表来调解民族和地方身份政治诉求的政治信誉。
事实上，它对包容原则的不耐烦已经引发了新的裂痕。这一点在东北部的曼尼普尔邦已经显而易见，自2023年夏季以来，该邦一直被民族暴力所困扰。
要解决曼尼普尔邦主要发生在两个部落之间的冲突，需要解决他们各自的政治焦虑，而印度当前的政治文化既没有这样的信誉，也没有这样的政治灵活性来实现这一目标。
互相拉扯
在经济领域，印度的联邦体制旨在满足各邦独特的经济发展需求，不论其自身创造收入的能力如何。确保所有公民都能获得同等的公共服务是其指导原则。
实际上，这意味着较富裕的邦要将其相当一部分税收收入与较贫困的邦共享。但随着社会经济差距的扩大，富裕邦开始质疑这一长期以来被接受的原则，他们认为这一原则“惩罚”了经济上的成功者，而奖励了表现不佳者。
例如，2024年，南部卡纳塔克邦的首席部长向负责确定未来五年税收分配公式的第十六届财政委员会表示，按照目前基于公平原则的公式，卡纳塔克邦每贡献1卢比，仅能收回0.15卢比。相比之下，北方邦每贡献1卢比，就能收回2.73卢比。
即将进行的重新划分选区工作，南部各邦可能会因此失去席位，这使得这些争端的利害关系愈发重大。但要找到解决办法并非易事。
从根本上背离重新分配原则，将使解决日益加剧的地区经济不平等这一问题变得困难得多，而正是这种不平等引发了对印度联邦制的不满。
毕竟，较贫困的地区需要更多的资源来缩小社会经济差距。但不断扩大的差距使得这一做法在政治上和实际操作中都难以实现。
即便富裕的邦都在寻求更大的财政自主权，但经济增长的需要却指向了另一个方向。一个不断发展的现代经济体需要一体化。
商品、服务和人员必须能够在其内部边界顺畅流动。因此，采用各地区之间合理化的税收结构、由中央监管的全国性市场以及跨越各邦边界统一的公共服务，有着充分的经济道理。
一个更加集中的经济会有诸多好处。但这也要求各邦放弃一定程度的财政自主权。2017 年，印度中央政府和各邦达成了一项重大协议，通过了一项商品和服务税，要求各邦放弃设定某些间接税率的权力，转而采用协调统一的税收制度。
但在失去商品和服务税方面的自主权后，各邦更加深切地感受到直接税（如由中央政府重新分配的所得税）的重要性。
这也是富裕邦对当前体制不满的一个原因。这些紧张关系可以通过中央政府的谨慎干预来加以管控和解决。但正如在政治领域一样，印度人民党利用其权力在财政领域加强了集权，这一过程也损害了其作为调解人的信誉。
难以驾驭的未来
印度现行的权力分享模式正面临危机，传统的联邦制难以满足经济增长的迫切需求，也无法以具有政治意义的方式解决人口结构不平等问题。
这些裂痕不会导致像分裂主义那样极端的情况。印度联邦制的巨大成功在于，尽管存在极化的身份政治，但国家与民族的模式已根深蒂固。
那些对联邦协议提出挑战的人仍会寻求在联邦框架内达成妥协。但随着地区经济和政治分歧的加剧，国家治理和争端解决将变得更加困难。
各邦之间以及各邦与中央之间的共识和合作也会变得更加艰难。党派政治的迫切需求将压倒在联邦模式内解决紧张局势的原则性努力。僵局出现的可能性要远远大于达成解决方案的可能性。
针对印度联邦制所面临的政治和经济困境，公众领域中流传着诸多可能的解决方案。例如，印度可以改革其议会。联邦院（即上议院）原本旨在作为“邦议会”，但如今已严重弱化，沦为那些寻求立法角色却无需通过选举的权势政客的“避风港”。
若联邦院能真正成为代表各邦利益的平台，将为重新达成政治共识提供更多机会。印度还可以利用现有的、未充分利用的邦际辩论和争端解决平台。
上世纪90年代初，印度成立了邦际理事会，旨在调解各邦之间以及各邦与中央之间的财政和行政关系。但历届政府都未认真对待该理事会及其潜力，将其边缘化——官员们认为被调到理事会任职是对失职或失宠的惩罚。
首先，重振印度的联邦契约是政治承诺的问题。印度人民党对联邦原则的不耐烦使该国在这一关键时刻缺乏一个可信的调解人。
鉴于已经出现的裂痕，各邦和中央政府推进有意义改革的动力都不大。相反，未来十年印度可能会陷入纷争不断的联邦政治，这可能会破坏印度的经济抱负。
然而，也许更重要的是，这可能会削弱最初将这个国家凝聚在一起，并使其民主成为独特实验的那种凝聚力——这种凝聚力向世界展示了在一个民族国家的框架内如何将多元身份融合在一起。
原文刊载：外交事务 | foreignaffairs
作者：亚米尼·艾亚尔（YAMINI AIYAR），布朗大学萨克塞纳当代南亚研究中心的访问高级研究员，曾担任新德里智库政策研究中心的总裁兼首席执行官。
原文链接：https://www.foreignaffairs.com/india/indian-system-breaking-down
20250723 | 编译：24时观象台