作者｜袁浩延
香港中文大学（深圳）全球研究在读博士
｜本文首发于腾讯新闻
2025年春，特朗普推动的一项名为“大而美”的法案（One Big Beautiful Bill Act），迅速成为美国政界和媒体的关注焦点。这份意在一次性覆盖税收、社保、能源、安全、移民等议题的巨型法案，已经由特朗普本人签署，法律上已生效。
据《金融时报》报道，该立法延长了特朗普第一任期期间的大规模减税政策，部分资金来源于对美国社会福利的削减——包括覆盖低收入群体、残疾人的公共医疗保险计划（Medicaid）以及其他社会福利项目。法案还将撤销拜登时代的清洁能源税收抵免，同时增加对军事的投资和特朗普打击移民的资金。据预测，该法案将在长期内使美国债务增加超过3万亿美元，引发了一些经济学家的担忧。值得注意的是，法案对联邦债务上限的提高引起了马斯克的强烈反弹，使其两度与曾经的亲密战友特朗普站在对立面。
关于《大而美法案》的财政解读（图源：BBC）
此次迅速的立法，究竟是特朗普落实竞选承诺的尝试，还是另有更深层次的目的？本文将从美国立法政治、能源战场博弈以及制造业回流三大维度出发，回答这个问题。
一、巨型法案是政治捷径，还是会引起反噬的中期选举毒药？
美国国会的办事效率历来不高。学术研究中的数据显示，在117届国会内，提交的无数议案中，仅有约2.05%转化为正式法律。这意味着如果特朗普想通过多项中小规模法案推进其第二任期的政策，成功率并不高。而选择将多个领域的政策捆绑为单一一部巨型法案，等于压缩了特朗普政策议程的程序路径，也增加了潜在的“立法马拉松”的赌注。
在拜登政府执政期间，美国国会先后通过了三大法案——通过了《通胀削减法案》（IRA）、《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act）以及《基础设施投资与就业法案》（IIJA）。这三部法案合力构成了拜登政府施政的内政基础。但这三份法案的成功，依赖的是中美战略竞争的外部压力、疫情带来的通胀削减需求以及民主党控制的国会。
而特朗普在第二任期面临的是共和党内部“MAGA派”与“硅谷科技精英”或者说科技右翼之间的分野，以及参议院的微弱多数。正因如此，他更急于通过一次性立法，将所有政策目标捆绑落地。由于该法案削减了选民的社会福利，一度遭遇部分共和党议员的抵制甚至倒戈，可以说是涉险过关。
《芯片与科学法》的资金流向（图源：麦肯锡）
从目前舆论的反弹来看，《大而美法案》很可能会成为共和党在2026年中期选举的一道槛。若特朗普本人持续推行“去监管”政策而忽视其政策对中低收入阶层的影响，共和党有可能会像2014年的民主党一样面临中期选举不利的情形。
二、能源战场：清洁补贴撤销，影响比共和党人想象中更为深远
除了医疗保险的争议点以外，大而美法案中的另一个争议点是能源。法案明确撤销《通胀削减法》（IRA）提供的众多清洁能源补贴，包括住宅太阳能、风电生产税抵等。与此同时，《大而美法案》为煤炭提供2.5%的税收抵免，并积极扶持石油、天然气和小型核能发展。
支持者认为，这是对清洁能源过度补贴的一次纠偏（例如对马斯克旗下企业特斯拉的补贴）。然而，清洁能源目前占新增电力容量的多数，并在《通胀削减法》推动下创造了超过40万个就业岗位。据美国智库Energy Innovation预测，大而美法案可能在2030年前导致7600个岗位流失，并让家庭电价上涨、能源供应风险上升。
在2020年，可再生能源已经成为美国电力来源的第二大渠道（图源：美国能源信息署）
在红色浪潮席卷的共和党州（如德克萨斯、佛罗里达等地），清洁能源已成为地方经济支柱之一。Vox的报道指出，在美国从事清洁能源工作的人数几乎是从事化石燃料行业人数的两倍，且清洁能源领域仍在持续取得增长。撤销补贴不仅会影响美国的制造业岗位，也将波及安装、运输、服务等关联产业，加剧美国经济衰退的整体风险。
虽然法案为传统能源公司提供扶持，但煤炭与天然气行业的机械化程度高，新增岗位远远少于清洁能源领域。而且这些行业对气候政策与国际需求高度敏感，存在结构性下滑趋势。因而，法案在能源部分看似强化了传统能源产业，却可能削弱美国能源产业长期的产业多样性与就业稳定性，并使得美国人承担高昂的环境与社会成本。
三、制造业回流的“狼来了”故事？制造业回流的叙事与技能鸿沟的现实
制造业回流是法案振兴蓝领就业的核心承诺。然而，高端制造业不等于岗位回归。
以半导体产业为例，近年来微电子领域的投资回流与外资进入（如台积电的投资）确实给美国带来了工厂的建设，但新兴工作的性质更偏向技术密集型。晶圆厂操作、设备维护、工程调试等岗位对劳工的技能要求较高。而一般来说，共和党州劳动力教育覆盖率与培训体系尚不完善，中低技能水平的工人难以胜任这些高端制造业带来的岗位。即便某些基础制造岗位（如装配线、零件加工）能够有所新增，也往往由成本更低、合法或非法的移民劳工来承担。因此，特朗普提出的蓝领就业岗位回归，很可能无法广泛惠及普通美国劳工。
台积电的亚利桑那工厂（图源：TSMC）
此外，当清洁能源项目从能源转型地区撤出后，相关的职教中心和社区教育项目也将随之减少。从长远来看，如果这些地区要转型为稳定的蓝领就业中心，它们需要系统的政策支持，而不仅仅是临时性的拨款或税收优惠。否则，制造业或能源基础设施领域的就业机会可能会越来越多地由移民劳动力填补。而当地美国工人则面临着日益扩大的技能差距，从而无法获得新的就业机会。
四、巨型法案能否兑现特朗普的选票承诺？
结合以上三个维度，我们可以作出以下判断：
首先，从立法路径看，特朗普以一部巨型法案换时间的策略具有政治上的冒进性，可能会加大共和党党内分化的可能性。其次，从能源政策看，大规模撤销清洁补贴短线上看似强化传统能源，却可能引发就业流失与能源稳定性下降。再次，从制造业就业结构看，这种回流更偏向资本密集型而非劳动密集型，好处可能被结构性鸿沟所抹杀。
因此，这部法案更可能是一种政治承诺的兑现，通过一次规模较大的政策倡议与落实行动来回报为特朗普竞选加油助威的硅谷科技右翼及其他类型的美国富人。但要真正实现美国的产业振兴，这部法案远远不够。美国需要建立职业教育体系、技能培训基金、地方就业优先机制，提供可持续的产业投资平台等系统性支持。这些贴近于“国家资本主义”的措施都是拜登政府国家安全事务助理沙利文所总结的“新华盛顿共识”（New Washington Consensus）的一部分，也恰恰是特朗普所反对的。
如果难以在法案通过后出台法案的配套措施，大而美法案最终可能会展示出话语与实效之间较大的落差。通过对外关税、对内减税的手段来实现美国内外财政、贸易的平衡，并不容易，远不如政客嘴上谈得那么简单。对于共和党州民众而言（尤其是考虑到越来越多的美国劳工转向支持共和党），国会立法更需要落实到日常就业、生活成本和社区可持续发展上的真金白银，而不是为1%的富人减税。
特朗普主导的法案已然通过，但此处我们或许可以引用一个“苏联笑话”：
「苏联领导人向工人们发表讲话：“很快我们就能生活得更好！”台下传来一个声音： “我们怎么办？”」
对国会精英而言，或许这只是2026中期选举的一次前哨战。但对选民来说，大而美法案意味着实实在在的物价、出行、交通方式乃至生活方式的调整或改变。政治精英只需要考虑一时一地之得失，而百姓则需计生活之长远。
笔者在2024年夏天曾前往美国考察。通过Uber订单，笔者坐上了一位司机的车。然而，这位加州的司机师傅全程在与信用卡公司辩驳，反问其为何未经同意就收取了他高达36%的利息。如果说这一幕提前预演了通胀在大选中压倒民主党的场景，那么特朗普今日推动的大而美法案同样可能会触怒选民的逆鳞，令选民在下一次选举中倒戈。
物价、通胀、公共服务是被红色浪潮席卷的共和党州选民真正会思考的问题。而就政客所关心的美国的产业振兴而言，美国制造业再度崛起需要的不仅仅是一沓冗长的法案。如果这部法案要成为真正意义上的“振兴计划”，还需要更多配套的政策。尤其是特朗普的关税政策很可能会成为重要的扰动变量，因其可能会令美国的通胀上升，令美国的货币政策迟迟难以得到调整。因此，如果特朗普政府难以增强宏观政策取向一致性，则可能陷入左右互搏、左脚踩右脚上天的困境。
最后，我们可以思考伦敦政治经济学院著名学者苏珊·斯特兰奇所提出的一个命题：现代民族国家所处的（后）威斯特法利亚体系面临收入差距、金融危机、环境与气候三大全球性挑战（斯特兰奇称之为“西方失败体系”，即The Westfailure system）。
而值得我们深思的是，今日的美国确实在为解决这些问题提出自己的药方，但《大而美法案》究竟是否为苦口良药？让我们用时间来检验。