【附文字稿】
一、背景与问题提出
今天我们来深入聊一聊香港中文大学（深圳）陶然教授的著作《人地之间》，特别是他的第一章。
我们都知道大概从上世纪90年代中后期开始吧，中国的城市扩张速度明显加快了，很多地方政府都在大规模的征地搞开发区建设，这个势头非常猛。
对，那个时期确实是一个大发展的阶段。
但有一个让人有点困惑的背景，就是1994年不是搞了分税改革。普遍的理解是这个改革似乎把更多的财政收入或者说收税的权利更多的集中到了中央。对，主要是像增值税这样的大税中，中央拿了大头。
那就有点奇怪了。按理说，地方政府的钱袋子好像是收紧了，那他们推动经济增长大搞开发区建设的这个劲头，怎么反而越来越足了呢？这背后到底是什么在驱动？
是，这个确实是核心问题。对，所以我们今天要探讨一下。这个所谓的土地财政，它到底是怎么兴起的，它背后的逻辑又是什么？能不能请您先给我们描绘一下，这个增长模式它是在一个什么样的的大背景下形成的，特别是书中提到了那两个关键背景。
二、两大宏观背景
要理解90年代末之后，地方政府的行为模式，特别是这个土地财政的兴起。我们得先回到90年代中期那个时间点，当时有两个非常重要的宏观变化，深刻的影响了地方政府的选择。
嗯嗯。第一个大背景就是90年代中期普遍出现的这个产能过剩以及随之而来的大规模的企业改制，产能过剩这个具体是指。呃，你想像80年代乡镇企业一军突起，然后地方国企也在发展。很多地方都上马了大量的工业项目，尤其是在一些嗯，像家电啊，纺织啊这些领域重复建设非常严重。
我有点印象，好像那时候家家户户都在买冰箱、彩电什么的。对，但很快市场就饱和了，就好像突然之间每个县都在生产同一种电冰箱，那结果可想而知，产品大量积压，卖不出去，很多企业就开始亏损，而且亏损面还大。
那这对地方政府有什么影响呢？以前他们不是挺支持这些企业的吗？影响非常大。以前地方政府，尤其是市县级政府，对这些地方公有企业，包括国企和集体企业有很强的，嗯，我们叫预算软约束。
预算软约束，这又是个专业词，能解释一下吗？嗯，说白了，就是这些企业亏了钱，地方政府和地方银行往往会想办法去救，给补贴，给贷款，不太会计较他的盈利能力。因为这些企业是自己人吗？关系到地方就业税收，甚至是官员的面子。
明白了，就是亏了也有人兜底。对，但是到了90年代中期，这个情况变了，一方面是企业大面积亏损，地方财政自己也吃不下。更重要的是另外一方面，大概从1993年之后，中央开始加强金融集权。
金融集权。对，主要是两个方面，一个是人民银行的信贷控制权上收，地方分行权力小了，另一个是专业银行开始商业化改革，他们也要开始考虑利润，不能再像以前那样随便给地方亏损企业贷款输血了。
这样一来，地方政府想救这些企业也变得困难了。非常困难，所以地方政府就面临一个选择，是继续背着这些亏损的包袱还是把他们甩掉。很多地方，尤其是那些市场化程度比较高的地区，就开始推动企业改制，关停并转或者干脆卖掉。
那甩掉这些旧包袱之后呢，地方经济靠什么？这就引出了地方政府行为的一个重大转变，他们开始意识到不能再像以前那样自己直接当老板搞企业了，他们的角色得从过去的所有者慢慢转变为一个更像服务者或者说征税者的角色。
怎么讲？就是说他们的主要任务不再是直接经营企业，而是要创造一个好的环境，去吸引那些更有活力，更能赚钱的企业来投资。这些企业主要是谁呢？就是民营企业和外资企业。
所以招商引资就变得重要起来了。非常重要，书中也提到了，比如苏州的例子，苏州很早就开始从过去支持乡镇企业，转向大力吸引外资。特别是台湾和新加坡的投资，他们为这些外来企业提供了很好的服务和优惠条件。
这个转变的关键在哪里？为什么民企和外资的到来会改变地方政府的行为？关键在于这些企业的流动性。你想地方国企跑不掉，基本就在本地，但民营企业，特别是外资企业，他是可以选择的，哪里投资环境好，成本低，政策优惠，他就去哪里。
对，资本是逐利的。这就迫使地方政府之间，展开了一场非常激烈的招商引资竞争。过去那种搞地方保护主义，不让外地产品进来，保护本地企业的做法就行不通了。当然也不是说完全没有保护像烟酒，出租车这些有垄断性质的可能还有，但对于一般的竞争性消费品、工业品，地方保护就大大减弱了，地方政府得挖空心思去吸引投资，改善营商环境。
嗯，所以这是第一个大背景，产能过剩，企业改制，以及由此引发的地方政府角色转变和招商引资竞争的形成。那第二个背景呢？
第二个大背景就是您刚才提到的中央在财政和土地管理这两个关键领域都加强了集权。对，这个我们得仔细说，先说财政集权。1994年分税制。分税改革它的核心内容简单来说就是重新划分了中央和地方的税收收入。把一些最主要的税种，比如增值税的大部分75%，还有像消费税都划分为中央税或者中央为主的共享税，同时建立了国税和地税两套税务机构分别征收。
那地方留下了什么呢？地方主要留下了像营业税，后来营改增了，企业所得税和个人所得税的部分，后来也有调整，比如2003年、2008年所得税进一步向中央集中，还有一些小税种，比如房产税，土地使用税，契税等。
听起来确实是中央拿走的更多了。对，从结果上看，1994年改革当年，中央财政收入占全国财政收入的比重一下子从之前的20几猛增到了50几，这个变化是非常剧烈的。
但地方花钱的地方好像没少吧。这就是关键，分税改革的一个非常重要的特点，经常被概括为收入权力上收支出责任下放。水平，甚至还在增加。收钱的少了。花钱的没少，那地方的钱不就不够用了吗？
这就造成了所谓的纵向财政不平衡，就是中央和地方之间的财政收不匹配。地方财政对中央的转移支付依赖度大大增加了。转移支付就是中央再把钱拨给地方。对，转移支付有很多种，有的是一般性的地方可以统筹用，但更多的是专项转移支付，就是中央指定了用途，地方要按项目来申请和使用。
书中也提到专项转移支付比例过高，可能带来一些问题，比如地方为了争取项目可能产生一些嗯预算软约束的问题，或者与中央部委之间形成某种共谋来获取资金。嗯，这个财政集权的影响确实很深远。那土地管理方面呢，也是集权吗？
是的。土地管理方面的集权主要体现在1998年修订的土地管理法。1998年具体有哪些变化？这部法律以及之后陆续出台的配套政策大大收紧了地方政府将农用地，特别是耕地转为建设用地的审批权，相比1986年的土地管理法，审批权下放的比较多。
那中央是怎么控制的呢？主要通过几个闸门。一个是建设用地指标，包括土地利用总体规划确定的指标，还有更严格的年度用地计划指标，每年中央分给各省，省分给县。这个指标非常紧张，是刚性约束。
拿不到指标就不能征地搞建设了吗？对，原则上是这样，另一个是耕地占比平衡，就是你占用了多少耕地搞建设，就必须在其他地方补充同等数量和质量的耕地。这个难度很大，成本也很高。
还有一个是基本农田保护，后来升级为永久基本农田，这些是绝对不能占用的。通过这些手段，中央对土地利用的控制力大大加强了。
所以总结一下，就是90年代中后期，一方面是产能过剩和企业改制，迫使地方政府转向招商引资，另一方面中央又通过分税制和土地管理法加强了财政和土地的集权。对。这两个背景叠加在一起就形成了一个看似非常矛盾的局面。
是啊。财政和土地这两个最重要的资源权力都在上集中，按理说应该会抑制地方政府投资扩张的积极性才对。但我们看到的现实，尤其是在大概2002年之后，地方政府建设开发区搞城市扩张的热情，反而空前高涨。这到底是怎么回事？
嗯，这就需要我们审视一下学术界已有的两种比较流行的解释了，书中对这两种解释都提出了比较深入的批判。
三、对两种流行理论的批判
那我们先来看第一种解释。书中把它称为经济体制持续分权理论。这个理论是怎么说的？为什么作者认为他有问题？
这个理论顾名思义。他的核心观点是认为中国改革开放以来经济管理体制，尤其是财政体制，整体上是朝着分权的方向发展的，而且这种分权是持续的。持续分权。但我们刚才不是说1994年分税制是集权吗？
对，这就是作者批评的第一个关键点，概念混淆。首先要区分集权和分权这两个概念。特别是在英文文献里，decentralization这个词是有歧义的。它可能指收入权利下放revenue decentralization。也可能指支出责任下放，expenditure decentralization。
那中国的财政体制属于哪种？作者认为中国的财政体制特别是从一般预算的看，恰恰是收入权力集中，支出责任下放的。这本质上是一种财政集权体制，而不是分权体制。用持续分权来概括本身就不准确。
嗯，有道理。那这个理论还有其他问题吗？还有一个更重要的问题。问题就是混淆了财权和财力。财权和财力。这两个有什么不一样？
财权指的是法定的制度规定的收入划分权利，即rules，比如分税制规定的中央和地方按什么比例分税。财力指的是实际的结果，也就是地方政府最终实际掌握的财政收入占全国总收入的比重。
那这个财权和财力是怎么混淆的呢？这个理论经常观察到在1994年分税改革之后，虽然中央收入占比一度大幅提高，但过了一段时间，地方财政收入在全国总收入的比重又开始逐步回升了。于是他们就用这个地方财力占比的回升论证说中国存在事实上的财政分权。
听起来好像也有道理啊。地方实际拿到的钱变多了。但作者认为这是倒果为因。我们得看数据。1994年中央占比确实从22%跳到55.7%，地方是44.3%之后，地方占比确实逐步回升，到了2021年超过了50%，后来稳定在50%上下，但是这种回升并不是因为中央放松了财权，不是说把增值税分成比例又调回去了，或者把更多的税种划给地方了，恰恰相反，尤其2020，2003年的所得税分享改革还是在进一步向中央集权。
那地方财力比为什么会回升呢？这主要是结构性因素导致的。比如那些主要由地方征收或者地方分享比例较高的税种，像原来的营业税主要来自服务业和建筑业，还有与土地房地产相关的各种税收在后来的经济发展中增长得更快。而中央占大头的增值税虽然总量大，但相对增长可能有一些，所以地方财力的回升经济结构变化和税制结构互动的一个结果。它本身是需要被解释的现象，而不是用来证明财政分权的。
这个区分很重要，不能用结果去反推制度设计。对。而且如果用这个理论来解释土地财政的兴起，就更说不通了。因为土地出让收入，他的使用权和收益权其实一直都主要归属地方政府。但为什么土地财政是在90年代末，尤其是2000年之后才变得如此重要呢？用一个一直存在的权利去解释一个新出现现象，解释力是不够的。
那对于1998年土地管理法加强中央对征地的控制权，这个理论怎么看？这似乎也是集权的证据。有的观点可能会试图把它解读成虽然法律上集权了，但实际执行中地方还是有办法绕过去，或者认为这是中央在特定背景下，比如亚洲金融危机后经济放缓，为了帮助地方挽救增长而采取的一种可以变通的措施，不能算真正的集权。但本书认为这种解释还是比较牵强，低估了土地指标等制度的约束力。
好的，所以对经济持续分权论的批判主要是概念混淆和倒果为因。那另一种流行的解释，地方官员晋升锦标赛理论呢？这个理论听起来非常符合直觉啊，官员为了升官当然要努力搞好经济，特别是GDP增长。
这个理论确实影响很大，也很有解释力。他的核心逻辑是在中国这种自上而下的政治体制里，上级政府主要是省对市对县，在选拔任用下级地方主管书记、市长、县长时，会把GDP增长率等经济效果作为主要的考核指标。这样一来，地方官员之间就形成了一种围绕经济增长展开的竞争，像体育比赛一样，谁跑得快，谁就能获得晋升。这就是所谓的晋升锦标赛。这种竞争激励了地方官员努力发展经济。
这个逻辑听起来很顺畅。那书中是怎么反驳的呢？难道官员升迁真的和经济增长没关系吗？书中并不是完全否认经济增长和官员晋升之间可能存在一定的相关性，而是认为晋升锦标赛作为一个核心的制度化的激励机制，它的基础其实并不牢固，存在很多疑点和无法解释的地方。
具体有哪些疑点？第一个也是最核心的批判，就是这个理论缺乏坚实的制度基础。作者认为在现实中其实并不存在一个明确的量化的以GDP增长率为主要提拔依据的地方主管考核体系。没有这样的考核体系吗？我们经常听说干部考核要看德能勤绩，GDP不就是业绩吗？
对，是考核，但那个考核是非常综合和定性的。GDP只是其中一个方面，而且如何衡量GDP，特别是如何把一个地方的复杂增长，精确地归于某一个主管在任期内的努力。是非常困难的。另外像后来一些地方搞的地方党政领导班子综合目标责任考核，他的考核对象主要是领导班子集体，而不是指主管个人。
层级上主要在市县乡，省级层面就很少听说。时间上也相对较晚才出现，而且其主要目的更多是向上级传递政策意图，并且考核结果往往与单位的奖金福利挂钩更多，而不是直接与主管的提拔挂钩。
就是说没有一个像销售提成那样明确的，和个人升迁直接挂钩的GDP排名考核。对书中引用了一些调研证据和地方实例，比如在广东，浙江，江苏，河北等地都很难找到支持这种明确量化和体系存在的证据。上级在选用人时，考虑的因素非常复杂，经济增长只是其中之一，而且往往不是决定因素。
那除了缺乏制度基础，这个理论在现实层面还有哪些挑战？还有好几个方面的挑战。首先，它跟我们国家的这种党政集中体制的核心逻辑可能存在内在矛盾。如果真的搞一个完全量化的公开透明的GDP排名来决定升迁，那上级党委，特别是组织部门，在人事任免上的自由裁量权就会大为削弱。这与强调党管干部，强调政治忠诚综合能力的选人逻辑是不太一致的。
有道理，权力需要保持一定的模糊性。
其次，刚才也提到了增长归因非常困难。一个地区的经济增长受到太多因素的影响，比如他的地理位置，资源禀赋，历史基础，国家宏观政策，市场环境变化等。要把增长的好坏算在几年任期的地方官头上，其实是不太公平，也不太科学的。
再次，这个理论往往忽略了其他很多重要的影响因素。比如上级的政策导向变了，可能比官员个人努力。更重要的是，官员个人的施政偏好也不一样，有的就是喜欢搞大项目，有的可能更注重民生，还有整个官僚体系的能力，地方的政治生态，官员个人的政治网络关系等，都会影响发展和晋升。
书中甚至引用了一些案例，比如浙南或者苏南某些官员，他们发展经济的动力，可能恰恰来自于感觉自己在政治上被边缘化了，想通过搞经济来证明自己，而不是为了竞争一个不确定的晋升机会。
这个角度很有意思。
还有数据区（应为“虚假”）的问题。我们经常听到官出数字，数字出官。如果GDP真的成了决定升迁的关键，那官员就有极强的动机去报数据。上级怎么去甄别，用可能不真实的数据作为提拔依据，这本身就不可靠。对GDP的数据水分问题一直存在。
再有就是政治网络和策略布局的因素。我们不能排除一种可能性，就是上级会把一些有潜力或者有关系的干部放到那些本身就比较容易出政绩的地方去，或者在资源分配上给予支持。这样一来，我们看到的增长和提拔之间的相关性可能并不是因为官员努力带来了增长而获得提拔，而是一种反向的因果关系，或者是其他因素共同作用的结果。
相关性不等于因果性。最后这个理论的必要性也受到质疑。中国的经济增长，特别是地方的建设热潮，有没有可能主要是由更深层次的结构性因素驱动的，比如我们后面要谈到的全球化，市场化改革，城市化进程等。是不是一定要一个晋升锦标赛这样的强劲才能解释，近期也有一些研究开始质疑这个理论的实证结果。
听您这么一分析。确实晋升锦标赛论虽然很流行，但细究起来，无论是在制度基础逻辑推演还是现实解释力上都存在不少值得商榷的地方。对，而且这两种理论持续分权论和晋升锦标赛论有时候还会合流，形成一些听起来更完善的说法，比如政治集权下的经济分权，或者叫分权式威权体制。
好像试图把两个方面结合起来。是，但作者认为这些本质上都还是一种制度决定论的思路，就是试图用某一种特定的相对静态的制度安排去解释中国过去几十年的高速增长。作者在这里也引用了像诺斯，阿西莫格鲁等制度经济学家的观点，区分了制度对一个国家长期发展的基础性作用，和后发国家在特定时期可能通过学习利用某些现有技术或者部分制度安排实现中短期的快速追赶。
就是说不能把中国的中短期高速增长，简单归结为某一个可能本身就不稳定或者被误读的制度安排。对，不能因为中国经济增长了，就反过来说明中国的某项制度，比如被误读的财政分权，或者证据不足的晋升锦标赛，更应该关注的是具体的国内外环境冲击是如何改变了中央与地方政府与企业之间的博弈格局。创造了哪些学习和适应的条件与约束。
嗯，这个视角更动态，更注重过程。所以总结一下对这两种流行理论的审视，他们都难以解释为什么增长会采取开发区plus土地财政这种具体模式，也难以解释伴随增长而来的地方债务，环境破坏等问题。他们往往也忽略了中央政府在整个过程中的关键作用，以及与其他国家发展经验的比较。
四、核心解释框架
那既然这两种主流解释都存在明显的不足，书中提出的或者说陶然教授认为的更具解释力的框架是什么呢？到底是什么？在分税看似集权之后，反而驱动了地方政府如此高涨的建设热情，并最终催生了我们今天看到的土地财政？
这就进入本书第一章的核心解释框架了。作者认为要理解地方政府的行为，不能仅仅停留在财政分成比例或者官员考核这些相对表层的制度上，而要深入分析更结构性的变化和驱动机制，结构性的变化。
首先要重新理解分税制改革的实际效用，很多人有一个直接的疑问，既然分税制把增值税这个制造业的主要税种的大头75%都拿给中央了，地方只能分到小头25%。那地方政府为什么还那么热衷于投资建设制造业为主的开发区呢？这不就没多少油水了吗？
对啊。这个确实是很多人的直观感受是不是可以理解为虽然分成少了，但地方还是有财政压力，所以哪怕蚊子腿也是肉，还得去搞。这种财政压力论的解释听起来似乎有点道理，但仔细想逻辑上是有缺陷的。如果仅仅是因为财政压力大，分成比例下降，那理性的反应该是降低投资制造业的积极性才对，而不是提高。
为什么？因为投入和产出不成比例了嘛。我辛辛苦苦招商引资搞工业，最后税收大头被中央拿走了，那我干嘛还那么卖力？地方政府完全可以选择不作为，或者像我们前面说的把精力更多的放在向上级“跑部前进”，争取转移支付上，那不是更直接吗？
有道理。而且现实中好像是那些受分税制影响最大，本地财政实力原本较强的沿海地区，比如长三角、珠三角，反而是搞开发区吸引外资方面走得最早最快的。完全这，这就说明简单的财政压力或者税收激励可能不足以解释地方政府行为的巨大转变和后来的建设狂潮，我们需要找到更深层的驱动力。
那这个驱动力是什么呢？作者认为关键在于要考察两个层面的结构性变化以及他们之间的互动。这两个层面是国际和国内的竞争环境以及第二产业，制造业和第三产业服务业，特别是房地产业之间的互动关系。国际国内竞争二三产业互动。这听起来有点复杂，能具体解释一下吗？
我们一步一步来，首先要承认在90年代后期甚至21世纪初的一段时间里，制造业本身产生的税收对地方政府来说肯定还是重要的，而且虽然增值税地方分比低了，但别忘了还有企业所得税，地方也能分一部分，再加上原来的营业。后来的营改增等其他税种，综合算下来，地方从制造业投资中获得的实际税收激励，可能并没有像想象中那样完全消失，甚至在某些情况下，综合税率可能不比分税改革前低，所以嗯，还是有一定吸引力的。
就是说税收激励还是存在的，只是可能不像以前那么强了。对，但关键问题是仅仅靠这点直接的税收激励，恐怕还不足以解释，后来那种几乎是全国范围内地方政府不计成本，大规模新建开发区的现象更无法完全解释土地财政的爆炸性增长，这背后一定有更强大的力量在起作用。
那什么力量呢？这就要引入第一个核心机制了，书中称为国际与国内两层逐底式竞争。逐底式竞争听起来像是在比谁的底线更低？呃，可以这么理解，他是说为了在全球化背景下赢得竞争优势，促进经济增长，中央政府和地方政府在各自能够施加影响的领域，都采取了一些压低成本，牺牲某些标准来换增长的策略，分两个层面来看，先说国际层面，中央政府是怎么做的。
在国际层面，也就是中央政府这个层面，为了应对亚洲金融危机冲击，拉动出口，吸引外资，采取了几个关键措施。最重要的是1994年的人民币汇率，实际上是一次性大幅贬值，同时全面推行了出口退税政策。贬值和退税，这有什么影响？
影响巨大，人民币贬值意味着中国的商品在国际市场上变得更便宜了，出口竞争力大大增强，而出口退税则相当于把产品在国内生产流通环节缴纳的增值税等税收在出口时返还给企业，这极大的降低了出口产品的实际税负成本。
等于国家补贴出口了。
可以这么看，这实际上是中央政府在通过分税制集中了财力之后，又以另一种方式把一部分财政收入让给了出口部门，以此来刺激出口导向型的生产和它的投资，吸引外资流入，这是中央层面为了拉动增长而进行的可以看作是一种向下的竞争策略，用低成本优势参与国际竞争。
明白了，这是国家层面的举措，那国内层面呢，地方政府又是怎么逐底的呢？地方政府的逐底主要体现在他们能够直接控制的生产要素成本上。既然在税收分成上，地方政府从制造业直接获益有限，那他们就在其他方面下功夫来吸引那些对成本非常敏感的以出口加工为主的制造业投资。
其他方面，比如，最突出的就是土地。地方政府为了招商引资，普遍以极低的价格，甚至是零地价或者补贴性的方式向工业企业提供用地。我们看到的很多开发区工业用地价格都非常非常便宜。啊，这个确实很普遍。
除了土地还有劳动力成本。地方政府在执行劳动法规方面往往比较宽松，比如对超时工作、社保缴纳不足等现象，某种程度上是默许甚至纵容的，这客观上降低了企业的用工成本。再有就是环境管制。为了吸引项目落地，尽快投产见效，地方政府在环境标准执行上也可能相对放松，对污染排放的问题监管不够严格。
所以地方政府是通过压低，土地劳动力环境这三大成本来吸引制造业投资。这种做法实际上是把工业化和城市化过程中的一部分成本转嫁给了失地农民，就是土地成本，农民工劳动力成本和社会环境成本。这样一来，地方政府即使在名义税率不变，税收分成比例不高的情况下，也能通过降低这些隐性成本来提高对资本的吸引力，最大化自己招商引资的净收益。
这听起来确实解释了为什么即使直接税收激励不强，地方政府有那么大动力去搞工业开发区。中国制造的成本优势很大一部分源此。是的，通过这种中央和地方两个层面的逐底竞争，中国在90年代末之后迅速成为了全球制造业投资的天堂，吸引了大量外资，出口也实现了爆炸性增长。这是理解那个时期增长模式的一个关键。
这个两层逐底竞争的解释很有力。但宏观还是没有完全解释土地财政啊。您刚才说工业用地，那钱从哪里来呢？光靠转嫁成本，似乎还不够支撑那么大规模的开发区建设和城市扩张吧。
您问到点子上。仅靠制造业本身的直接税收以及通过压低其他要素成本来吸引投资，这可能解释了为什么地方政府有动力去做大做强，但还不足以解释他们如何为这个过程融资，特别是如何解释后来全国范围内开发区建设的狂潮。以及地方政府对土地的依赖越来越深。
这就需要引入第二个也是更核心的机制。就是二三产业交互强化型溢出。这个名字好长，能拆解一下吗？二三产业交互强化溢出。别被名字吓到，它的核心思想其实不复杂，就是说地方政府发展经济的最终财政收入并不仅仅、甚至不主要来自制造业本身。产生的税收，而是更多的来自制造业发展所溢出带来的对本地产业，特别是房地产业的巨大拉动效应。
制造业拉动房地产业？对，你想，当一个地方通过低成本优势成功吸引大量制造业投资，工厂建起来了，开始生产了，会发生什么？会带来很多就业岗位吧，工人来了，管理人员也来了。正是大量的就业机会吸引了人口向这个地方聚集，不仅有普通工人，还有工程师、管理人员、企业主等等，其中会形成相当一部分中高收入群体。
这些人来了之后，他们需要什么？吃穿住行啊，需要住房，需要购物，需要各种服务。完全正确，这就极大地刺激了对本地的住宅、商铺、写字楼、以及餐饮、娱乐、教育、医疗等各种第三产业的需求，尤其是住房需求，这是最大的一块。
明白了，工业发展带动了人口聚集和消费，然后就推高了对房地产和服务的需求。对，那么在城市土地属于国有，并且地方政府垄断了土地市场征地和出让的情况下，这种需求的增长会带来什么后果？特别是在1998年住房制度改革，商品房市场开始发展之后，土地价格会涨，特别是用来盖房子开商店的商业和住宅用地。
没错，尤其是商用地的价格，会随需求的增长。而快速上涨，这时地方政府就可以通过招拍挂招标拍卖挂牌等市场化方式出让这些位于城市建成区或者开发区周边的商用地，由于地方政府是唯一的供给者，他可以获取到非常高的土地出让收入，这部分收入本质上就是土地因为区位改善，需求增加而产生的极差地租。
原来奥秘在这里。工业用地是低价甚至亏给的，但是制造业发展起来后，把周边的商用地价格抬上去了，政府再通过高价卖这些商住用地把钱赚回来。非常准确，这就是土地财政最核心的逻辑，也是书中反复强调的“以商补工”，或者说用第三产业，主要是房地产的收益来反第二产业制造业发展的模式。
这就形成了一个循环。对，一个非常关键的循环。地方政府先是投资金进行开发区的，基础设施建设三通一平或七通一平，然后通过低价等优惠政策吸引制造业企业住。制造业发展起来后带来了就业和人口增长，进而带动了本地，房地产和服务业的需求，推高了商用地的价格。
然后呢？然后地方政府再通过招拍挂高价出让商用地，获得巨额的土地出让金。同时房地产和相关服务业的发展本身也会带来大量的税收，比如原来的营业。后来是增值税，企业所得税，土地增值税，契税等。这些来自第三产业的土地出让收入和税收就构成了土地财政的主体。
这笔钱就可以用来。对，就可以用来偿还早期进行开发区建设投入的成本，甚至还有盈余，可以用来进行更大规模的基础设施建设和新一轮的开发区扩张，这就形成了一个自我强化的正反馈循环。
这个逻辑链条非常清晰。他解释了为什么地方政府那么热衷于搞开发区，即使工业本身不怎么赚钱，因为真正的头甜头在后面由工业发展带动的土地增值上。正是如此，而且这个模式一旦运转起来，区域之间的竞争会进一步强化它，比如书中也对比了长江角和珠三角的模式，像苏州这样的长三角城市，政府在开发区建设和土地运作中主导性非常强。
而像东莞这样的珠三角城市，早期可能更多的利用了集体土地入市，模式有所不同。但无论如何，一旦某个地方通过这种模式获得了快速发展，周边的地区就会感受到压力，也倾向于模仿和采纳类似的开发区Plus土地财政模式，否则就可能在竞争中落后。
竞争压力迫使模式扩散。理解了这二产对三产的财政溢出效应，我们还能理解一些其他的宏观现象，比如为什么在那个阶段地方政府普遍地非常反对人民币过度升值，为什么？
因为人民币大幅升值，会打击出口竞争力，中断前面。说的那个投资出口带动三产回收土地财政的循环链条，一旦出口受阻制造业投资放缓，后面一系列的土地增值和财政收入都会受到影响。有道理，那贸易顺差持续扩大，外汇储备不断增加呢？
大量的贸易顺差导致外汇储备激增，而在当时的强制结汇制度下，中央银行需要发行大量基础货币，人民币来购买商业银行获得的外汇。这就导致了国内的货币供应量比如M2快速增长，书中也引用了数据，可以看到M2的规模和M2与GDP的比率都在那个时期大幅攀升。
货币超发了。那为什么当时没有出现非常严重的全国性的通货膨胀或者房价暴涨呢？好像房价上涨主要还集中在一线和少数二线城市。这就涉及到央行的对冲操作了，面对过剩的流动性，央行采取了一系列措施，比如不断提高银行的存款准备金率，发行央行票据，等等。来锁定一部分流动性，就像建了一个池子把多余的资金先存起来，这在一定程度上抑制了全面的通胀压力，也使得当时大规模的房价上涨主要局限那些经济基本面最好，人口流入最明显的核心城市，这个“池子理论”也是周小川行长提出来的。
明白了。所以这个二产对三产的财政溢出效应是土地财政兴起的关键机制。那您说二三产交互强化性溢出是不是还有反过来的三产对二产的影响？
是的，这个交互是双向的，说的是二产带动三产实现了财政上的回报，而到了后来，特别是2008年全球金融危机之后，三产主要是房地产和土地，对二产或者说对整个地方投资扩张的反哺作用，通过金融的渠道变得更加突出了，这就是所谓的金融溢出效应。
金融溢出，这是怎么回事？2008年金融危机爆发后，为了应对外部冲击保持国内经济增长，我们国家推出了大规模的经济刺激计划，伴随着非常宽松的货币政策和信贷投放，你应该还记得4万亿计划吧，之后几年M2的社会融资规模都出现了井喷式增长。
确实那几年信贷非常宽松。这种大规模的货币和信贷投放，一方面是为了刺激投资，另一方面也极大的改变了房地产市场的预期和格局。之前被央行蓄积起来的流动性也找到了出口，结果就是全国范围内的包括二三四线城市的土地和房地产价格都开始轮番大幅上涨，我们经常看到新闻报导各地出现“地王”。
对房价从那时候开始好像就驶入了一个快速上涨的通道，这就带来了一个关键变化。不断上涨的土地和房产成为了越来越值钱的抵押品。地方政府手里不是掌握着大量待开发的土地吗？或者通过其控制的地方政府融资平台，也就是我们常说的城投公司持有已经开发的资产，随着土地和房价的飙升，这些资产的抵押价值也水涨船高。
然后呢？然后地方政府主要是通过这些城投平台就可以用这些不断增值的土地和资产作为抵押，向银行或者通过发行债券等方式进行大规模的融资举债。
借更多的钱。
至此，这样一来地方政府获得的资金就不再仅仅依赖于当期卖地的收入了。而是可以通过抵押未来的土地增值预期提前获得大量资金。这笔钱又可以继续投入到更大规模的基础设施建设和新一轮的开发区扩张中去。这就使得地方的投资扩张能力大大突破了当期财政收入的限制。
这听起来就从土地财政变成了土地金融了，或者说土地成了一个融资工具，一个银行。非常形象，对，可以称为土地金融或者土地银行模式，土地不仅仅是财政收入的来源，更成为了信用扩张的基础和载体，这就形成了另一个循环，经济下行压力增大，放松信贷加杠杆刺激，房价上涨，地方政府以土地抵押融资能力增强，大搞基建投资，拉动增长，但也积累了债务风险。
控制杠杆，经济再次面临下行压力，可能再次放松。这个循环听起来风险很大。的确，这种模式使得地方的发展对房地产市场和信贷环境产生了高度依赖，一旦房价地价城停涨甚至下跌或者信贷政策收紧，那么以土地为抵押的融资链条就可能断裂，地方政府就会面临巨大的债务偿还压力。
这就是我们今天看到的地方政府债务风险问题的一个重要根源。明白了，所以总结一下您刚才说的这两个核心机制，一是通过国际国内两层逐底竞争，地方政府有动力去压低要素成本吸引制造业投资。二是通过二三产业交互强化型溢出，地方政府能够将制造业发展带来的地价上涨转化为巨额的土地财政收入溢出，并进一步以土地增值为抵押，进行大规模融资金融溢出，从而支撑更大规模的投资扩张。
对。书中认为正是这两个机制的相互作用和强化构成了理解过去20多年中国地方发展模式，特别是土地财政兴起和演变的关键所在。他比单纯的分权论或者晋升锦标赛论，更能解释增长的具体模式，融资方式以及伴生的各种问题。
对书中认为正是这两个机制的相互作用和强化构成了理解过去20多年中国地方发展模式，特别是土地财政兴起和演变的关键所在，他比单纯的分权论或者晋升锦标赛论更能解释增长的具体模式，融资方式以及伴生的各种问题。
五、总结与反思
感谢您的深入解读。通过今天的探讨，我们确实看到中国过去这几十年的增长故事，特别是地方政府的行为逻辑和土地财政的来龙去脉，原比我们通常理解的分税制改革，或者官员想升官这些单一的解释要复杂得多，也深刻得多。
它更像是一个涉及全球化背景下的竞争，国内产业结构互动以及财政与金融深度捆绑在一起的一个动态演化的结构性过程。是的，理解了这深层的结构和机制，我们才能更准确的把握这个模式的特点成就，以及他所积累的风险和面临的挑战。
确实这个框架为我们理解当下中国经济运行的一些深层次问题，提供了一个非常重要的分析视角。非常感谢您的精彩分析。不客气，那么基于今天的讨论，或许留给我们和听众可以继续思考的问题是，这样以土地为核心，深度依赖城市扩张和房地产持续增值的增长模式，在创造了经济高速增长的奇迹之后，我们看到它也确实积累了地方债务。
房地产泡沫风险，环境代价，贫富差距扩大等诸多挑战，那么当外部环境发生变化，比如说全球化的格局出现调整，贸易摩擦加剧，同时内部条件也在改变，比如人口结构的变化，房地产市场进入调整的新阶段，那么这个曾经非常有效的增长模式，它的可持续性未来会面临怎样的挑战，我们未来的发展路径又可能会或者说应该走向何方。
这确实是一个关乎未来的非常宏大，但也是非常现实的问题，值得我们每个人去深入思考。今天的谈话信息量很大，也非常启发思考。我们就先聊到这里，非常期待下次能有机会和您继续深入交流其他话题，再见。
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