城市是扩内需促投资、稳就业惠民生、建设强大国内市场的重要载体，城市更新是城市可持续高质量发展的永恒主题。习近平总书记强调，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。
5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（下称《意见》）。6月4日，财政部公示2025年城市更新行动评审结果，北京、天津、唐山、包头、大连等20个城市入围。中央财政计划补助超过200亿元，支持实施城市更新行动，探索建立可持续的城市更新机制。
原文 ：《让城市在更新中焕发盎然生机》
作者 | 本报记者 田川
图片 | 网络
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我国城市更新进入重要时期
城市，是推动高质量发展、创造高品质生活、全面建设社会主义现代化国家的重要载体。当前，我国城市发展从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，进入城市更新的重要时期，人民群众的需要从“有没有”转向“好不好”。实施城市更新行动，能够有效拉动投资和消费，扩大内需，对于促进经济增长、进一步保障和改善民生具有重要意义。
截至2024年底，我国常住人口城镇化率达到67%，9.4亿人生活在城镇，城市的综合承载能力稳步提升，人居环境持续改善，城市发展质量和人民生活水平显著提高。2019—2024年，全国累计开工改造老旧小区28万个，惠及居民4800万户、超过1.2亿人，共改造提升各类老化管线36万公里，增设停车位387万个，建设养老、托育等各类社区服务设施7.8万个。各地大力推进居住建筑的节能改造，累计实施改造4.46亿平方米。
推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，具有很强的系统性。城市更新主体多元、诉求多样，需建立健全适应城市更新的实施机制。住房城乡建设部副部长秦海翔表示，创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制，突出三个特点：建立城市体检与城市更新一体化推进机制，建立专项规划、片区策划、项目实施方案的规划实施体系，建立城市更新政策协同机制。
围绕人民关切，《意见》部署了八项主要任务：加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。
城市的核心是人，推进城市更新要坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念。中国城市规划学会理事长杨保军告诉记者，我国城市发展已进入城市更新的重要时期，要深刻理解和把握实施城市更新行动对于稳增长、扩内需、惠民生的重要作用，建立可持续的城市更新模式和政策法规，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升。
我国城镇现有房屋总量662亿平方米，市政管网达到360多万公里，市政道路23万条，桥梁9万座，更新改造的需求巨大。住房城乡建设部战略研究处处长王彬武谈到,城市更新通过对低效土地与老旧建筑的盘活利用，可以直接带动钢铁、建材等上游产业。通过对老旧街区等具有城市时代印记的空间更新改造，可以营造多元消费场景。通过新建、改建等方式改善住房供给，能够支持和推动房地产行业加快转型，等等。
城市更新核心是生活方式的更新和生产力的更新。“要注重生产力的更新提升，通过打造新空间、升级新产业、创造新生态、带来新消费，取得长久的运营收益和投资回报。”中国人民大学城市更新研究中心主任秦虹告诉本报，还要注重金融创新，围绕产业做资产，坚持大资管的更新理念，将未来现金流资本化，在资本市场中实现资产价值的最大化。
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找准城市更新的关键切入点
人们对于美好生活的需求日益增长，既有的需求标准在提高，新增的需求类型更丰富，但我国城市发展还存在城市房屋和设施老化、地下管网不完善、小区公共空间狭窄并缺乏活力等问题。城市更新是城市发展建设方式的转变，即从“粗放开发”升级为“精细经营”。
危险住房、老旧小区、老旧街区、老旧厂区以及城中村等是城市更新的关键切入点。要加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。分类分批对存在抗震安全隐患且具备加固价值的城镇房屋进行抗震加固。中国城市规划设计研究院院长王凯告诉本报，加快建设更加安全、舒适、绿色、智慧的住宅，补齐养老、托育、停车等服务设施短板，可以推动基层治理模式创新，成为加快构建共建共治共享社会治理新格局的重要抓手。
日前，作为江苏省首批、南京市首个居住类城市更新试点项目，秦淮区石榴新村城市更新项目正式交房，200户回迁居民相继拿到新房。广州市黄埔区文冲东项目总投资252亿元，建成后将提供近220万平方米高品质社区，是落实“城中村改造”战略的标杆项目之一。上海市黄浦区K11 ELYSEA项目将改造淮海公园，这个城市绿洲，将成为灵活的“文化馆”空间。
完善城市功能需建立健全多层级、全覆盖的公共服务网络，充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板，合理满足人民群众生活需求。积极拓展城市公共空间，科学布局新型公共文化空间。增加普惠托育服务供给，发展兜底性、普惠型、多样化养老服务。还要完善城市医疗应急服务体系，加强临时安置、应急物资保障。
“以城市更新当中比较重要的城市管网建设来说，从去年来看，城市管网建设直接投资达到五千多亿元，拉动了八千亿元的投资，对于稳增长起到了非常重要的作用。”清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜告诉记者，通过对供水、供热、供气等管网改造，便利了群众的生活，也消除了可能存在的风险隐患。加强城市基础设施建设改造，全面排查城市基础设施风险隐患尤为重要。需构建完善的城市防洪排涝体系，提升应急处置能力。加强公共消防设施建设，适度超前建设防灾工程。完善城市交通基础设施，发展快速干线交通、生活性集散交通和绿色慢行交通，加快建设停车设施。推进新型城市基础设施建设，深化建筑信息模型（BIM）技术应用，实施城市基础设施生命线安全工程建设。
城市更新与保护传承是城市建设的永恒话题。在新时期的城市更新过程中，应采用“针灸”“织补”等微改造方式。南京大学城市科学研究院执行院长胡小武认为，在城市更新的过程中，要保留城市原有风貌，应有限拆除，即只拆除那些完全不符合城市建筑安全和影响规划刚性的部分；需要有机更新，主要是要将历史建筑和现代功能进行科学整合，取长补短，实现城市更新的目标。还要坚持治山、治水、治城一体推进，建设连续完整的城市生态基础设施体系。
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建立健全城市更新实施机制
城市更新面临规划、土地、财税、金融等多重挑战，要通过改革破解制度政策性障碍，建立一整套适用于城市更新的制度政策体系。近年来，欧洲城市开始借助多尺度空间分析方法和数据驱动模型优化更新策略。日本的城市更新研究聚焦高密度城市空间的功能复合化与韧性建设，东南亚则注重通过公众参与促进城市更新政策的本地化适应。国际经验表明，城市更新的成功实践离不开精确的城市诊断、多方参与和创新的政策工具。
落实深化改革要求，需激发地方能动性，鼓励各地结合实际需求积极探索创新。杨保军谈到，在建立健全城市更新实施机制方面，全面开展城市体检评估，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系；在完善用地政策方面，要推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，盘活利用存量低效用地。
“落实‘老城不能再拆’的要求，针对性开展城市内部自然和人文历史方面的空间要素调查，形成统一的底图底数。”自然资源部总规划师张兵指出，推动完善调查、登记、权益、规划、用途管制、执法督查等全生命周期管理，畅通部门间数据共享。据悉，自然资源部将总结推广正在开展的43个低效用地再开发试点城市经验，进一步完善规划管控、用途管制、土地储备、土地供应、不动产登记等全链条的政策机制。
“十四五”以来，中央预算内投资已累计安排超过4700亿元，支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造、城中村改造等配套基础设施建设。2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设，扩围支持城市危旧住房、老旧街区（厂区）转型提质等工程。
城市更新项目投资额较大，单靠政府的投入是远远不够的，必须建立多元化、多层级的资金投入机制。国家发展改革委投资司副司长赵成峰强调，要围绕完善投入机制、提高投入效率，调动各方力量积极参与。《意见》要求加大中央预算内投资等支持力度，落实城市更新相关税费减免政策，强化信贷支持，完善市场化投融资模式。在建立城市更新可持续模式方面，要求“政府引导、市场运作、公众参与”。金融机构应该充分考虑城市更新项目特点，在全面测算项目综合收益和风险基础上，开展授信审批和风险管控，做好专款专用和资金封闭管理。中国科学院大学讲席教授吴晨告诉本报，要探索城市更新市场化运作模式盘活存量土地资产，支持多元化的经营发展模式实现城市更新项目资金循环，支撑未来的更新建设投入。
此外，还要建立房屋使用全生命周期安全管理制度。完善住宅专项维修资金政策，推动建立完善既有房屋安全管理公共资金筹集、管理、使用模式。加快推进城市更新相关立法工作，健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规。完善适用于城市更新的技术标准，制定修订分类适用的消防、配套公共设施等标准。加强城市更新科技创新能力建设，大力研发新技术、新工艺、新材料，加快科技成果推广应用。
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1956期第1版，未经允许禁止转载。
本期责编：潘 颜