大美丽法案：内容、影响及后续进展

文：华创证券研究所副所长 、首席宏观分析师 张瑜（执业证号：S0360518090001）

联系人：付春生（18482259975）

核心观点

当地时间5月22日，美国众议院投票通过《一个大美丽法案》（the One Big Beautiful Bill Act of 2025，缩写为OBBBA）。作为特朗普2.0政策中的重要一环，本篇报告对该法案的主要措施、总量和分配影响、后续进展进行分析，供投资者参考。

大美丽法案主要包括四个主要议题：一是税改（大头减税，小头增税），二是削减支出（医疗保健、教育、食品救助和绿色能源领域），三是增加开支（军事国防和移民领域），四是提高债务上限（提高4万亿美元）。

（一）税改：大头是减税，小头是增税

延长和扩大2017年税改中的个人和企业税改条款，加上新增的减税措施，将增加2025-2034财年的赤字约4.8万亿美元。废除现有的税收优惠以及增加额外税收的措施，将减少2025-2034财年的赤字约1万亿美元。综合来看，税改相关措施将增加2025-2034财年的赤字约3.8万亿美元。

第一，延长和扩大2017年税改中的个人税改条款，主要包括：

1）延长和扩大个人所得税减免；延长和扩大遗产税减税；

2）延长替代最低税（AMT）的废除期限（AMT是确保高收入群体支付最低税额的一种税，废除AMT是变相减税）；

3）延长和扩大儿童税收抵免；

4）延长和扩大199A穿透实体企业收入扣除（穿透实体企业是指无需缴纳企业所得税的独资企业、合伙企业或 S 公司，该企业的收入纳入所有者的个人收入并按个人所得税税率征税）；

5）将州和地方税（SALT）扣除上限从1万提高至3万美元，对高收入者逐步减少至1万美金，减少避税方法。

第二，延长和扩大2017年税改中的企业税改条款，虽然并没有进一步降低企业税率，但提出了其他税收抵免措施，主要包括：

1）将额外折旧、研发和改进费用化、更宽松的利息限额条款延长至2028年；

2）延长更低的国际税率条款；

3）延长和扩大机会区税收优惠条款至2033年。

第三，新增个人和企业减税措施，主要包括：

1）对小费和加班收入免税、提高高级标准扣除、对汽车贷款免税，有效期至2028年；

2）厂房投资费用化，有效期至2028年；

3）将清洁燃料税收抵免延长至2031年。3）为儿童建立“MAGA”账户，可免税。

第四，除了延长、扩大和新增个人和企业减税条款之外，也有废除现有税收优惠以及增加额外税收的措施，主要包括：

1）废除电动汽车税收抵免，逐步废除能源、生产和制造税收抵免，废除或改革通胀削减法案的其他税收抵免等；

2）增加外国公司报复税（所谓的899条款：允许美国对其认为具有歧视性税收政策国家的企业和投资者征收额外税款），增加大学捐赠税、汇款税。

（二）减支：医疗、教育、食品和能源环境

削减支出的措施，将使2025-2034财年的赤字减少约1.95万亿美元，集中在医疗保健、教育、食品救助和能源环境领域。1）医疗保健领域主要是修改和收紧医疗补助和平价医疗法案，使2025-2034财年的赤字减少约8800亿美元；2）教育领域主要是收紧和改革学生贷款，使2025-2034财年的赤字减少约3900亿美元；3）食品领域主要是削减和收紧食品券（SNAP计划）补助，使2025-2034财年的赤字减少约3000亿美元；4）能源环境领域，大部分是削减绿色能源相关的支出，叠加增加化石能源租赁和土地销售带来的部分收入，使2025-2034财年的赤字减少约1100亿美元。

（三）增支：军事国防和移民

增加支出的措施，将使2025-2034财年的赤字增加约0.48万亿美元，集中在军事国防以及移民领域：1）军事国防领域主要是加强军队作战能力，使2025-2034财年的赤字增加约1440亿美元；2）移民领域主要是加强移民管控、提高边境执法和驱逐移民的能力，使2025-2034财年的赤字增加约1410亿美元；3）其他的增支领域，分散在医疗保健、教育和农业领域，合计约2000亿。

把除税收条款以外的措施合并起来看，最后的效果是，使2025-2034财年的赤字减少约1.5万亿美元，最大的赤字削减领域来自医疗保健、教育、食品和能源。但由于很多医疗保健、食品补助领域的措施从2026年底或2027年初才开始实施，在2025-2028财年，赤字削减规模大约只有4400亿美元。如果再去掉学生贷款偿还计划的一次性记账因素（变更和收紧学生贷款计划带来的减支不会体现在每一个财年，而是以净现值的方式体现在第一个财年），在2025-2028财年，赤字削减规模大约只有2400亿美元。换而言之，超过80%比例的赤字削减不会发生在特朗普2.0任期。

（四）债务上限：提高4万亿美元

目前美国公共债务的上限是36.1万亿美元，大美丽法案将法定债务上限提高4万亿至40.1万亿美元。截至4月底，美国公共债务未偿还总额约36.2万亿美元，略高于债务限额，这并不是违法突破法定债务上限，而是因为美国财政部将“受法定债务上限约束的公共债务总额”定义为“未偿公共债务总额减去美国国债和零息国债的未摊销折价、1917年以前发行的旧债、称为美国国债的旧货币以及联邦融资银行持有的债务和担保债务”，据CBO估计，历史上看，大约0.5%的未偿公共债务余额不算在法定债务限额之内。

（一）财政赤字：会计“新增”与实际“新增”

目前美国官方CBO的测算认为，大美丽法案或将使美国2025-2034财年的初级赤字（不含利息支付）增加约2.3万亿美元，三方机构的测算是增加2.6-2.8万亿美元。

一是，根据国会预算办公室（CBO）和税务联合委员会（JCT）的估计【1】，税改条款将使未来十年赤字增加约3.8万亿美元，其余支出措施将使赤字减少约1.5万亿美元，法案的整体影响是，未来十年赤字增加约2.3万亿美元（不考虑利息支出和动态影响）。

二是，税收基金会估计【2】，税改条款将使未来十年赤字增加约4.1万亿美元，其余支出措施将使赤字减少约1.5万亿美元，法案的整体影响是，未来十年赤字增加约2.6万亿美元（不考虑利息）。如果考虑动态效应，未来十年赤字增加约1.7万亿美元。

三是，宾州大学沃顿商学院预算模型估计【3】，税改条款将使未来十年赤字增加约4.3万亿美元，其余支出措施将使赤字减少约1.5万亿美元，法案的整体影响是，未来十年赤字增加约2.8万亿美元（不考虑利息）。如果考虑动态影响，未来十年赤字将增加约3.2万亿美元（该研究认为，经济增长的实际影响要到2033年和2034年才会显现，并且考虑到税收结构和与医疗补助登记相关的微观经济效应，即便法案对未来十年经济增长有额外贡献，动态效应下的成本也不一定低于静态成本）。

但需要注意，会计意义上的新增赤字，并不是实际的新增赤字。该法案中的税改条款大部分是延长2017年税改的相关条款，会计意义上的新增赤字，是在假设2017年税改结束、减税终止的基础上计算的；但是，延长既有的减税措施，相比于当下，实际上并不会带来额外的赤字增量。

仅考虑大美丽法案中的税改条款的实际赤字增量，未来十年大约是0.4-0.7万亿美元。假如按十年平均计算，实际的首年新增赤字占2024年名义GDP的比例大约只有0.1~0.2%。对比2017税改的“从零到一”，首年新增赤字占2017年名义GDP的比例有0.7%。在会计意义上，1）根据JCT的估计，仅延长个人所得税减税和提高标准扣除，将使未来十年赤字增加约3.4万亿美元；2）沃顿商学院估计，延长个人税和遗产税条款，将使未来十年赤字增加约3.7万亿美元。

从实际新增赤字的角度出发，如果再考虑其他减支措施，本轮法案可能会缩窄未来十年的净赤字规模，大约是1万亿美元。白宫副幕僚长米勒表示，“我还看到有人声称该法案增加了赤字，这个谎言是基于 CBO 会计噱头…CBO表示，维持当前税率会增加赤字，但根据定义，保持这些所得税税率不变不会使赤字增加一分钱。该法案的支出削减减少了与当前法律基线相比的赤字”【4】。

（二）经济增长：影响较小

该法案对经济增长的影响较小。据JCT估计【5】，对2025-2034年GDP的影响大约是0.4%，年均实际GDP增长率从基准的1.83%仅提升至1.86%。沃顿商学院预算模型对2025-2034年GDP的影响估计也是0.4%左右。税收基金会的测算相对更高，对2025-2034年GDP的影响大约0.8%。

这一结果似乎并不意外。关于减税法案的经济影响，对2017年税改的研究已有不少。美国国会研究服务部（CRS）在今年4月份的一篇研究综述报告【6】中发现，虽然彼时传统的宏观经济模型预计2017年税改将使未来十年GDP增长0.3~0.7%（与目前对大美丽法案的影响估计非常相近），但相关实证研究并未证明2017年税改对经济有显著的影响。

（三）分配效应：更利好富人，拉大贫富差距

疫情之后，从表面上来看，美国中低收入群体的实际薪资收入增速要高于中高收入群体，时薪增速也能佐证：中低时薪行业的时薪增速要快于中高时薪行业，并且跑赢物价涨幅的比例也更高。但实际上，中高收入群体的总税后收入增速依然好于中低收入群体，并且收入水平越低，税后收入增速越跑不过物价涨幅（中低收入群体可能缺乏其他收入渠道和避税途径）。2021-2023年，美国的实际收入差距是扩大的。

大美丽法案更加利好富人而非穷人，美国贫富差距可能进一步拉大。

CBO估算【7】，主要由于医疗补助和营养援助计划等实物福利的削减，最低收入阶层享有的家庭资源将减少（2027年减少约2%，2033年减少4%），最高收入阶层享有的家庭资源将增加（2027年增加4%，2033年增加2%）。沃顿商学院预算模型认为，中低收入群体的税后收入将下降（最低25%分位收入群体的税后收入降幅超过10%），高收入群体的税后收入将增长1-3%。税收基金会评估，中等收入群体的税后收入增长好于高收入群体，再好于低收入群体。

法案需要参众两院达成一致版本才可最终通过，目前大美丽法案已在众议院通过，如果后续：1）参议院不再修改法案内容，参议院通过后，特朗普签署即可成为法律；2）参议院对法案内容有修改，需要再次打回众议院再过一遍投票；若众议院不同意参议院版本，就重新修改重走流程。

目前大美丽法案面临的问题是，共和党内分歧较大，体现为：一是参议院的共和党议员矛盾已现。财政鹰派代表人物，比如兰德·保罗（肯塔基州）和罗恩·约翰逊（威斯康辛州）想要更大幅度的支出削减，但可能遭到温和派的反对（密苏里州参议员乔什·霍利坚决反对削减医保支出）。虽然大美丽法案只需要简单多数即可通过，但共和党在参议院只有53个席位，腾挪空间很窄。二是法案在众议院也是勉强通过（215票支持：214票反对，212个民主党议员+2个共和党议员反对），即便参议院修改通过后再发回众议院，在众议院没有人数优势的背景下，可能又需要一段较长时间来协调。

从时间节点来看，关注三个。一是，特朗普表态希望在7月4日之前将大美丽法案签署成法律，目前来看较为困难。二是，提高债务上限，避免X日期到来后的联邦政府关门，贝森特预计是8月，CBO预计大约是8月或9月，两党政策中心预计是8月至10月初。三是，9月底财年结束。大美丽法案是依据FY2025预算和解指令立法，如果本财年结束未获得通过，预算和解指令将失效。

参考链接：

[1]https://www.cbo.gov/publication/61420

[2]https://taxfoundation.org/research/all/federal/big-beautiful-bill-house-gop-tax-plan/

[3]https://budgetmodel.wharton.upenn.edu/issues/2025/5/23/house-reconciliation-bill-budget-economic-and-distributional-effects-may-22-2025

[4]https://www.whitehouse.gov/articles/2025/05/fact-one-big-beautiful-bill-cuts-spending-fuels-growth/

[5]https://www.jct.gov/publications/2025/jcx-25-25/

[6]https://www.congress.gov/crs-product/R48485

[7]https://www.cbo.gov/publication/61422

具体内容详见华创证券研究所6月7日发布的报告《【华创宏观】大美丽法案：内容、影响及后续进展》。