流动摊贩销售未经检疫检验的肉类，由哪个部门进行监管处罚？

流动摊贩销售未经检疫检验的肉类

由哪个部门进行监管处罚？

 北海市铁山港区南康市场监管所  梁迪

经营未经检疫检验的肉类，涉及食品安全、动物防疫及农产品质量安全等多重法律问题，在实践执法中存在法律竞合，职权交叉等情形，给基层执法带来困惑，本文根据我国现行法律法规及部门职责分工，探讨市场监督管理部门在销售未经检疫检验的肉类的执法边界问题，如有不当，欢迎批评指正。

一、职责分工

（一）法律依据：

1.《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下称：农产品质量安全法）第二条 本法所称农产品，是指来源于种植业、林业、畜牧业和渔业等的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。

2.第三条 与农产品质量安全有关的农产品生产经营及其监督管理活动，适用本法。《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和农业投入品已经作出规定的，应当遵守其规定。

3.《中华人民共和国食品安全法》（以下称：食品安全法）第二条第二款 供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。

（二）三定方案：

农业农村部门：负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理。

市场监督管理部门：负责食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的监督管理。

结论：根据以上法律规定及“三定方案”，未经检验检疫的肉类进入批发、零售市场或者生产加工企业前（如在屠宰环节、运输环节）由农业农村部门依照相关法律法规进行处罚。进入批发、零售市场或者生产加工企业后（如农贸市场、超市、小作坊等）由市场监管部门依照“食品安全法”“三小条例”等相关法律法规处罚，这点是明确的，也是没有争议的。

二、存在争议

流动摊贩销售未经检验检疫的肉类，如何进行处罚？

（一）部分观点认为：流动摊贩销售未经检验检疫的肉类违反了《食品安全法》第三十四条第八项:经营未按规定进行检疫肉类的规定，应该由市场监管部门依据《食品安全法》第一百二十三条第四项进行处罚。

（二）部分观点认为：流动摊贩经营未经检验检疫的肉类，应该按照当地“食品摊贩管理条例”，进行处罚。或者依据地方的“城市管理条例”等由城市管理部门处罚。

（三）部分观点认为：生鲜肉类属于食用农产品，该行为应该由农业农村部门进行处罚，涉嫌违反了《中华人民共和国动物防疫法》（以下称：动物防疫法）第二十九条第三项： 禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的动物产品的规定，应该依据《动物防疫法》第九十七条进行处罚。或者按照《农产品质量安全法》等相关食用农产品的法律法规进行处罚。

三、观点分析

（一）观点一分析

主要矛盾：流动摊贩的销售行为，是否属于《食品安全法》第二条规定的“食用农产品市场销售”的行为？

关于农产品市场销售的定义，《食品安全法》和《农产品质量安全法》都未做详细说明。目前，虽然法律未对农产品市场销售的定义进行明确解释，但是相关下位法对此已做了明确规定：如《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（2023.12.01日施行）第二条 本办法所称食用农产品市场销售，是指通过食用农产品集中交易市场、商场、超市、便利店等固定场所销售食用农产品的活动，不包括食用农产品收购行为。部分地方性法规也对此进行了解释：如《广西壮族自治区食品安全条例》（2019.06.01实施）第八十六条 本条例下列用语的含义：食用农产品市场销售，指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。

由此可知：在市场监管法律体系规定的食用农产品市场销售的范围，并不包含流动摊贩，因此流动摊贩销售未经检验检疫的肉类，用《食品安全法》进行处罚，存在适用法律错误的风险。

但是，在当前执法实践中，市场监管部门依据《食品安全法》对流动摊贩销售未经检验检疫的肉类进行处罚的比例很高，值得探讨。包括公益诉讼案例显示，法院也倾向于要求市场监管部门履行监管职责，造成这种局面，原因是多样的，但是，与我们基层市场监管部门对自身职责的模糊也有莫大关系。身处基层市场监管部门，必须要“十八般武艺样样精通”。毕竟，其他部门转件到市场监管局仅需依据“这是市场监管部门管的”，而市场监管部门要转出去，必须要把依据什么法律，哪条哪款哪项列的清清楚楚，而且这还不一定转得出去。

（二）观点二分析

1.关于对流动摊贩的处罚是否适用“三小条例”的分析。目前，大多数地方的“三小条例”中对“食品小摊贩”的定义，一般特指：在政府指定区域或临时制定区域内摆摊设点的经营者，也不包括流动摊贩。因此，用“三小条例”对流动摊贩进行处罚，大部分地区也存在法律适用困难。

2.关于城市管理部门的处罚权分析。按照《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》以及地方的城市管理处罚条例等，公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营由城市管理部门负责执法。但是，在基层执法中却仍存在诸多困难，例如很多地方的城市管理相关法规，规定的执法范围仅限“城市”，不包含乡镇、农村地区。而流动摊贩销售未经检验检疫的肉类多见于乡镇、农村地区，因此，很多时候也存在执法困难的问题。

（三）观点三分析

笔者是比较赞同观点三的意见。一是从执法角度来说，生鲜肉类属于食用农产品，流动摊贩销售未经检验检疫的肉类，其违法行为多连着生产端，与非法屠宰、运输等直接关联，由农业农村部门处理，更有利于“打非断链”和产品的溯源。二是从法律角度来看，前面已经分析，市场监管法律体系规定的食用农产品市场销售的范围，并不包含流动摊贩销售的行为，市场监管部门对流动摊贩销售食用农产品的行为无执法权限。而农业农村部门法律规定的执法范围包含了屠宰、经营、运输等各环节，并没有排除流动摊贩的经营行为排除，由农业部门处理并没有法律适用困难的问题。三是从职责分工来看“三定方案”规定：“从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理”，由农业农村部门监管。流动摊贩的兜售行为仍属于进入市场、生产加工企业等场所之前。如果流动摊贩在城市管理范围销售，涉及城市管理部门的职责，可由农业农村部门商城市管理部门各司其职进行处理。

另外，根据农业农村部对十三届全国人大二次会议第4937号建议的答复，也侧面印证了笔者对观点三的分析正确性。该答复道：“农业农村部负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理；食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后，由市场监管总局监督管理。两部门边界是清楚的、职责是明确的。”

从答复可知，在国家层面，市场监管部门和农业农村部门的职权是清晰的，明确的，并不存在争议。因此，国家市场监管总局制定的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条对农产品市场销售的解释（农产品市场销售指通过食用农产品集中交易市场、商场、超市、便利店等固定场所销售食用农产品的活动），在国家层面应该也是没有争议的，市场监管部门对食用农产品的监管限于“固定场所销售食用农产品的活动”，对于流通摊贩销售食用农产品的行为，仍属于进入市场销售之前，并不属于市场监管部门监管。（注：本文仅代表个人观点，与所在单位无关）

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