作者/吴斌

编辑/卢伊

在中国，有这样两组数据能够揭示二手烟的危害：吸烟人数超过3亿，同时有7.4亿非吸烟者遭受二手烟危害；每年超100万人死于烟草导致疾病，其中逾10万人是受二手烟危害的非吸烟者。二手烟的危害早已不用多说，但走在街头巷尾，人们仍不时暴露在二手烟中，无处躲藏，甚至还引发了境外游客的吐槽。

今年1月，曾有视频博主随机询问到访上海的韩国游客，首尔和上海最大的区别在哪里，多位游客不约而同地表示：上海吃住行玩什么都好，就是马路上抽烟的人比较多。

但如今，这一现象正在改变。

3月中旬，国内控烟领域出现一条备受社会热议的新闻——上海对室外“游烟”探索开展治理，并率先在武康路、豫园商城、新天地、外滩、南京路步行街、陆家嘴商圈、今潮8弄、蟠龙天地等八个人流密集的中外游客热门城市地标先行推进，以形成示范效应。

这一举措实施后获得社会广泛关注，不少网友呼吁在全国推广。

实际上，上海从三年多前就开始有策略性地着手治理室外二手烟，在巩固做好室内公共场所禁烟的基础上，逐步宣传“室外不随处抽烟”，推出“控烟行动三部曲”，即“室内全面禁烟、室外不吸游烟、吸烟请看标识”，倡导吸烟者在室外避开人群或前往吸烟点吸烟。

上海的控烟工作一直走在全国前列，此次推出的室外公共场所控烟探索也在国内开了先河。在全国无烟环境立法进展受阻、各地政府控烟立法进程放缓的大环境下，上海在控烟工作上展现出的热情尤引人注目。我们不禁好奇，在控烟这件事上，这座超大城市是如何做到的。

来自韩国游客的“吐槽”

2024年12月，中国实施过境免签延长至240小时后，上海成为了一大拨境外游客到访中国的首站，并迎来一股“韩流热潮”。2024年全年，约45万韩国游客访问上海，位居当年访沪外国游客榜首。

韩国游客普遍对上海评价很高，干净的街道、便捷的手机支付、马路上不同厂家的电动车都让他们印象深刻，而唯一让他们困扰的是街头随处可闻的烟味。在一次街头采访中，当被问及上海与首尔最大的区别时，许多韩国游客首先想到的是“街上有人抽烟”。

韩国人不知道的是，上海已经是中国控烟做得最好的城市之一。

自2010年大陆地区首个省级人大控烟立法以来，上海的法定禁烟场所违规吸烟发生率从立法前的37.5%下降至13.0%，成人吸烟率自26.9%下降至19.2%，低于24.1%的全国平均水平（2022年），并提前达到“健康中国2030”目标。此外，上海市中学生卷烟、电子烟吸烟率在全国31个省份中最低。

上海人对控烟的关注度也确实很高。根据一项独立第三方调查，在与上海市民日常生活息息相关的15项法规中，《上海市公共场所控制吸烟条例》的知晓度排名第一。

不可否认，韩国整体的控烟表现确实很亮眼。2022年，韩国的吸烟率达到17.7%，这主要是由于韩国男性的吸烟率明显下降，从1998年的66.3%降低到了2022年的30%。

韩国的控烟起步非常早。早在1995年，韩国就制定了《国民健康促进法》，明确政府应该划定禁烟范围。目前，经过一次次修订，该法律已明确政府、办公楼、学校、医疗机构、青少年活动设施、火车站、宾馆、餐厅、住宅等一系列室内场所禁烟。此外，幼儿园、托育所等30米范围内的室外区域也属禁烟区。

同时，该法律在2010年修订时还明确，地方政府有设定禁烟范围的自主立法权。地方政府可以在其管辖范围内，将人员聚集或路过的特定区域指定为禁烟区。比如，韩国首都首尔就明确地铁车站十米范围内、公交车站、公园、光化门广场以及江南大路主干道等室外区域全面禁止吸烟。除了首尔之外，其他城市也普遍出台了类似的室外禁烟规定。这也是韩国游客到上海不太适应有人在街道上吸烟的主要原因。

2025年5月13日，上海徐汇滨江的GATEM西岸梦中心，一位男士在吸烟。摄影 高敏

值得关注的是，得益于地方的室外无烟环境政策，韩国民众的二手烟暴露率大幅降低。2023年发表的一项研究报告显示，从2005年至2010年，韩国工作场所的二手烟暴露率一度上升至49.2%，但在2010年允许地方划定室外禁烟范围后，暴露率显著下降，到2020年降至10.3%。

而根据韩国疾病管理厅2024年最新发布的数据，2022年，19岁及以上非吸烟人群的二手烟暴露率为居家室内2.6%、工作场所室内6.3%、公共场所室内7.4%，近10年来均呈持续下降趋势。

韩国游客对上海街头二手烟的感知，直接反映到二手烟暴露率的数据上。上海2018年调查发现，15岁以上成年人的二手烟暴露率为46.7%，仅比2016年上海实施室内全面禁烟之前的58.5%降了约十个百分点。也就是说，虽然上海已经立法实现室内全面禁烟，但是仍然有近一半人报告在生活中（室内或者室外）经常性地闻到二手烟。

对此，2025年3月，上海开始在8个“网红”地标场所治理“游烟”，以形成示范效应。这一项行动在全国室外场所控烟工作中，也属较为创新之举。多地网友呼吁在全国推广，以降低人群二手烟暴露带来的危害。

根据《中国吸烟危害健康报告2020》，二手烟暴露没有所谓的“安全水平”，即使短时间暴露也足以对人体健康造成危害，并与呼吸系统疾病、恶性肿瘤、心脑血管疾病、糖尿病等多种疾病的发生风险密切相关。

上海控烟立法15年

控烟政策是一套组合拳，主要包括烟草提税提价、烟盒警示图形、禁止广告促销赞助、无烟环境立法等等。其中，前三者在中国属于中央政府的事权，而无烟环境法规方面，则可由地方政府制定。

现实中，中国国家层面的控烟立法在2016年搁浅之后再无新的动态，已有的全面无烟法规主要是由省市及地方人大立法或政府制定规章。2020年之后，全面无烟立法的进程明显放缓。其中，在重庆有争议的控烟立法之后，几乎少有人大立法的专门性全面无烟法规出台；一些地方选择将控烟内容嵌入爱国卫生运动法规和文明行为促进条例等其他综合性法规中，但往往没有明确“室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内全面禁烟”，而且没有明确监管执法主体和具体罚则，导致后续的执行效果大打折扣。

1994年，上海制定了政府规章《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》，成为中国最早开展控烟的城市之一。为了举办一届“无烟世博会”，2009年5月，上海市人大将《上海市公共场所控制吸烟条例》（下简称条例）由预备项目转为年度正式立法项目。这部法规最终在2009年年底颁布，2010年3月1日——上海世博会开幕两个月前生效实施。

然而，这份中国大陆首部省级人大颁布的控烟地方法规，最初也未能实现“室内全面禁烟”——按照世界卫生组织《烟草控制框架公约》的要求，一部全面无烟的法规应该确保“室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内全面禁烟”，但当时该版本条例允许歌舞厅、餐饮场所和旅馆等场所设置吸烟区域——要知道，室内吸烟区或吸烟室并不能阻止烟草烟雾溢出。直至2016年11月，上海市人大对条例进行修订，终于实现“室内全面无烟”，随后，又在2022年第二次修订时，将电子烟也纳入了公共场所禁烟范围。

这份内地“最严控烟令”落地后，上海的成人吸烟率出现了明显下降。2023年上海市成人和青少年烟草流行监测调查结果显示，上海15岁及以上人群当时吸烟率为19.2%，已经连续13年呈下降趋势，较控烟立法之前下降了7.7个百分点。此外，法定禁烟场所违规吸烟的发生率也有明显下降，从2010年立法之前的37.5%下降至13.0%。

控烟核心指标的下降也得益于严格的监管执法——自条例第一次修订实现全面禁烟后，上海每年平均控烟执法处罚罚金达到200万元以上，累计逾1600万元，执法力度在全国领先。

“吸烟率是一个核心指标，15年有非常明显的改变。”上海市健康促进中心副主任、上海市控制吸烟协会副会长陈德表示，另一个关键性指标——非吸烟者二手烟暴露率虽然也下降了十多个百分点，达到46.7%，但下降幅度不如预期明显。总体上，仍然有将近一半的人报告过去7天，在家中、工作场所和公共场所等环境中闻到了二手烟。“这说明，二手烟的暴露不仅仅发生在室内禁烟场所，可能更多发生在室外。”陈德说。

陈德从2015年开始在上海从事控烟工作，今年已满10年。他告诉《凤凰周刊》，随着室内全面无烟法规的实施，越来越多的吸烟者开始养成习惯到室外吸烟，但问题是，不少人是在出入的大门口吸烟，或者是在人来人往的马路上边走边抽，或者是在等红灯的时候抽烟，“民众在室外被二手烟困扰的问题也就越来越突出，成为了一个新的控烟问题。”陈德说。

“游烟”治理背后的决心

今年3月，上海宣布在八大网红地标开展室外“游烟”治理后，陈德也没有想到，这条新闻会受到如此多关注，媒体纷纷前来采访，而央视新闻在微博上的有关话题阅读量超过1亿，这在内地控烟圈并不常见。

其实早在两年多前，上海就决定探索治理室外“游烟”，上海人从提出一句口号开始。

2023年3月，上海的全市爱国卫生运动委员会全会上首次提出“控烟行动三部曲”：“室内全面禁烟、室外不吸游烟、吸烟请看标识”，其中后两项是专门针对室外吸烟行为的宣传、倡导和规范。这一口号明确了新阶段的控烟任务——在做好室内全面禁烟的基础上，宣传倡导探索室外控烟治理。

这一年的10月，上海发布了新的《上海市控烟标识系统和设置规范》，除了以往已经习以为常的禁烟标识外，在控烟标识中加入了统一、清晰的吸烟点标识和引导标识，在设计上明确提示“吸烟请到室外吸烟点”的引导性内容。“这是上海提出新的‘控烟行动三部曲’之后，采取的第一个措施，形成全市统一的控烟‘疏堵结合’标识系统。”陈德说。

之后，为了解上海市室外“游烟”对市民生活影响及市民对“游烟”的真实态度，上海市爱国卫生运动委员会办公室、上海市健康促进中心、上海市控制吸烟协会开展了“游烟”调查，收集市民意见，样本量超过一万人。结果显示，近六成市民经常（每周3天及以上）遭遇“游烟”，逾九成市民对“游烟”表示反感，超七成市民表示不能接受“游烟”。

调查还显示，民众在室外遭遇“游烟”最多的前五位场所分别为室外排队等候区域（如景区、饭店、饮品店等）、人行道和路口红绿灯等候区域、室外游乐场、公交车站、商场及商务楼出入口等。还有近三成的市民在学校门口（如接送学生时）遭遇过“游烟”。

这次万人调查反映出，室外“游烟”确实是上海市民普遍感到困扰的一个问题，这其中也包括一部分吸烟者。上海目前的成人吸烟率为19.2%，但是这次调查发现，超九成市民对“游烟”表示反感。如果把两个数字做一个简单比较，不难发现，有一部分吸烟者也明确表示反感“游烟”。陈德的解释是，市民不能接受“游烟”的原因是多种多样的，除了对健康的影响，还包括破坏市容环境和城市形象，以及存在安全隐患，如烟头、烟灰有可能烫伤他人或烫坏衣物，乱扔烟蒂可引发火灾等。

“控烟最重要的力量，也是最重要的工作，就是凝聚市民的共识，获得他们支持，也包括吸烟者在内。”陈德说。在他看来，万人调查的结果提供了民意基础，也是推进健康城市、人文城市建设的重要基础和有力支撑。

2024年9月，由上海市卫生健康委提出，多家专业机构和高校历时三年多共同制定的上海市地方标准《吸烟点设置和管理要求》开始实施，这是中国国内首个室外吸烟点的标准规范。

在此之前，2019年，北京王府井百货大楼门口一片占地70平米的豪华吸烟点曾经引发社会关注。而上海的标准也考虑到吸烟点的选址、设施、标识、健康提示等内容，如明确室外吸烟点不应设置在休息区、等候区等人群聚集的区域以及行人必经的主要通道；室外吸烟点宜与建筑物的出入口及与户外相通的门窗、进/排风口等保持不小于6m距离，减少非吸烟者的二手烟暴露。此外，标准还要求吸烟点不能设座椅和售卖机电子屏等。

同时，上海采取了更强有力的社会共治，通过多部门联动来推进室外“游烟”治理。2024年12月，上海九部门共同发布《关于进一步加强室外二手烟控制 推进无烟健康环境建设的通知》。除了爱卫办之外，其他八个部门还包括商务委员会、教育委员会、交通委员会、文化和旅游局、卫生健康委、市场监管局、上海市精神文明建设办公室以及中共上海市委社会工作部。

这是全国首个针对室外二手烟控制的省级多部门联合文件。在全国无烟环境立法进展受阻、近年各地政府控烟立法进程放缓的大环境下，上海在控烟工作上展现出的热情尤为引人注目。“国内控烟工作最缺的就是有真的意愿从上到下推动的人。”一名了解中国无烟立法政策、参与控烟工作多年的人士这样评价，“除了公众意愿，控烟最重要的还有政府决心。”

据了解，九部门联合制定一个控烟文件，需要9个部门会签，要经历较长的工作流程，其实很考验主要参与部门是否有足够的决心和能力来推动。

陈德解释，上海的控烟工作原本就强调“多部门协同治理”，控烟条例也明确，虽然由爱国卫生运动委员会牵头，但市教委、市交通委、市场监管局等本身就有其各自的控烟职责。而且，对于室外二手烟问题相对突出的场所的管理，其实不少也是这些部门时常会面对的公众诉求所在，“例如，校门口的二手烟问题，公众会反馈给教育部门或学校”。而且，“放眼全球，二手烟治理其实也反映出一个城市的旅游环境、营商环境和城市形象，文旅局、市场监管局、商务委等部门也希望相关的工作能够更进一步，因此他们也很有意愿主动开展室外二手烟治理。”陈德说。

“方便吸烟”还是“控制吸烟”？

在室外控烟方面，前述九部门的《通知》明确设定了八类重点场所，要求这些场所的管理方和主管部门开展工作。这八类场所包括：景区、饭店、饮品店的室外排队等候区，人行道和路口红绿灯等候区域，室外游乐场，公交车站，商场及商务楼出入口，学校门口，医院大楼门口，地铁站出入口。接下来，就有了上海八个网红地标的“游烟”治理行动。

“在法律层面还没有明确要求，所以目前还是以宣传倡导为主。”陈德说，具体的做法包括张贴控烟提示，开展宣传，规范建设室外吸烟点，配备经过培训的志愿者。志愿者身着统一服装，在这些区域劝阻并引导吸烟者到吸烟点吸烟。率先推出的这八个网红场所主要是市民聚集的商圈和游客众多的城市地标区域，覆盖到排队等候区、人行道、红灯等候区以及地铁出入口等前述《通知》中提及的场所。

“虽然对于室内全面禁烟已经有了共识，但室外的二手烟治理不可能一蹴而就，也要有个循序渐进的过程。”陈德告诉《凤凰周刊》，“这八个网红场所先行探索，形成一定经验和模式后，会继续推广。”

不过，也有控烟人士向《凤凰周刊》表示，要比较谨慎地看待室外“游烟”的治理。上海在控烟政策上推陈出新的探索精神是非常值得鼓励的，而上海也有其自身独特之处。首先，上海已经有很完善的室内全面禁烟的法律和执法；对室外“游烟”的治理，其实重点是探索对人群密集的重点室外场所加强控烟管理，而不是一味单纯地建设更多数量的吸烟点。“现在有一些城市看到上海的做法，一股脑花钱只注重到处建吸烟点，可能有点走偏了，甚至给社会和公众造成‘鼓励吸烟’和‘方便吸烟’的错觉”。

“室外吸烟点建设有具体规范，在《上海市公共场所控制吸烟条例》和上海市地方标准《室外吸烟点设置与管理要求》中都有具体明确的要求。”陈德说，“室外吸烟点的主要作用是用来疏导和规范室外吸烟行为，减少室外二手烟和‘游烟’对非吸烟者的健康危害，保护市民公众健康。”和公共厕所等其他服务设施不同，吸烟点并不是人人都需要的，而且吸烟者比例在人群中只占少数，因此，吸烟点建设不应属于政府必须提供的公共服务，但政府有职责加强对吸烟点建设的规范。《室外吸烟点设置与管理要求》中也明确：“室外吸烟点的数量和密度应根据所在场所的人流量及建筑物布局情况进行控制，宜以能满足基本需求的最小数量进行规划布点”。

《室外吸烟点设置与管理要求》还要求，“室外吸烟点应设置吸烟有害健康的文字或图形警示和提供戒烟服务信息”。“除了二手烟不影响其他非吸烟者，为了吸烟者自身的健康，我们也希望吸烟者能早日戒烟。通过在吸烟点设置吸烟危害健康和戒烟服务信息，尽可能触动吸烟者的戒烟意愿，并为想要戒烟的吸烟者提供专业、科学、便捷的戒烟渠道信息”。事实上，国内室外公共场所控烟并不是白纸一张，很多地方现在的控烟立法中就已有室外禁烟的内容。比如，上海的控烟条例就规定，学校、儿童医院、体育场馆、文保单位的室外区域，人群聚集的公共交通等候区域是禁止吸烟的。而北京的控烟条例则规定，“不得在排队等候队伍中吸烟”。深圳也是国内控烟政策较为领先的城市，《深圳经济特区控制吸烟条例》在2019年修订时已明确要求，公交站台、地铁出入口禁止吸烟。秦皇岛在2019年更是在内地率先将海滨浴场和沙滩纳入了全面禁烟范围。香港此前也已经将大部分公园纳入室外禁烟范围，而最新的修改则规定，从明年元旦起，禁止在等候公共交通工具，等候进入电影院、医院、公众游乐场地、体育场等地方的划定范围吸烟。

国外方面，也有越来越多的城市开始逐步扩大室外公共场所禁烟的范围。比如，日本大阪为了举办世博会，出台了控烟法规，成为日本首个全面禁止街头吸烟的城市。澳大利亚、新加坡、泰国等规定禁止在大厦的出入口吸烟，而新加坡、韩国等也采取了在繁忙街道等特定室外区域禁止吸烟的法规。

室外二手烟治理的关键和根本在于“最终通过立法，加强对室外重点场所和区域的控烟监管，纳入法定禁烟的范围从室内进一步扩展到室外，从公域扩展到一部分私域”。该控烟人士表示，目前已有一些国家，如澳大利亚、新西兰、南非、爱尔兰等禁止在载有儿童的私家车内吸烟，“室外二手烟的治理最终还是要靠立法并配套执法。”