专题导言
在科层部门基础上成立领导小组、设置协调性机构等，是中国政府内部普遍存在的组织行为。这些不同的组织形态与中国国家治理模式的实践发生关联，并构成了中国政府组织运作的独特属性。具体到基层政府这一层级，其内部的组织机构有自身的特点。本专题试图分析基层政府进行机构调整的原因及后果，为读者提供一个理解中国国家治理与基层政府机构形态之关系的分析视角。选文的第一篇至第三篇主要聚焦基层政府通过对空间切分进行的组织调整，即通过对行政人员、治理资源的集中调动与再分配，完成辖区的治理任务。选文的第四至第六篇则聚焦于近年来随着从“中心工作”到“多中心工作”的治理转型，以及机构改革与“三定”方案带来的自主性收缩，使得基层政府将“工作线”而非原有的“领导小组”作为常设的组织形态。选文的第七至九篇则聚焦讨论基层政府在不同组织形态之间进行转换的机制和原因。
鸣谢
专题策划人：见手青和豆腐脑
郑博文，华中科技大学社会学院暨中国乡村治理研究中心博士研究生，主要研究方向为地方政府行为。
狄金华，现任华中科技大学社会学院教授、院长。主要研究方向为农村社会学、组织社会学等。出版著作包括《被困的治理：河镇的复合治理与农户策略（1980—2009）》《变迁中的乡村养老》（合著）等。（相关阅读：寻求组织庇护：一个农民信访解释的新视角；理想之光与沉闷的阴霾：对大变革时期生命与心灵的观照）
摘要
组织再造是中国政府内部普遍存在的组织行为。具体到基层政府这一层级，其内部的组织再造有自身的独特性。既有研究强调了基层政府通过再造组织对辖区空间进行切分和利用，进而将治理任务按照空间范围进行重组和再分配，却忽略了组织再造的时限性及其组织意涵。以此为理论切入点，本文通过案例研究发现，临时组织会随组织时限延长固定化为常设组织。具体而言，组织时限较长的组织再造对被切分的空间（属地）可能构成一种“专用性治理要素”，这种“专用性治理要素”对基层政府来说又具有高调配性。由此，本文丰富了基层政府内部组织再造发展演变的可能性，进而说明基层政府运作演变的多向性，为研究基层政府行为补充了一个重要视角。
关键词
组织再造；组织时限；“专用性治理要素”；高调配性；基层政府
一、导论：组织存在的时限及其意涵
科层结构是组织分析的重要参照标尺。在科层部门的基础上再造新的组织形式，进而对政府组织结构进行重构，这类组织现象在中国政府内部广泛存在，如成立领导小组，组建工作队、工作组等。上述再造的组织与既有的科层部门间形成了明显分野，其表现为：新组织被视为因临时性或突发性任务产生，并随任务的完成而解散，其存在时限较短；相反，科层部门则固有且稳定，其组织存在时限较长。由此，组织存在的时限便成了理解中国政府组织结构与组织行为的一个关键线索。依照组织存在的时限，可以将其区分出阶段型和常态型。这种区分统摄了既有政府行为研究的几个核心议题，同时型塑了围绕这些核心议题展开的理论研究进路：阶段型组织——非常规任务——去科层分工（综合性分工）——运动式治理；常态型组织——常规任务——科层分工——常规治理。如此，阶段型组织和常态型组织分野的组织意涵不断外延，与中国国家治理模式的实践发生关联，并构成了中国政府组织运作的独特属性。
新近研究表明，阶段型组织并不必然与常态型组织截然对立，其运作方式上也可能涵盖固定化组织的部分特征。这意味着阶段型组织和常态型组织的截然分野并不一定是政府组织的实际，而可能只是一种理论想象。同时，类似的研究主要是在静态的结构层面对组织特点进行阐释。这与既有关于阶段型组织的理论预设有关：阶段型组织存在时限较短，在发展演进中自然趋向解散。这种理论假设与部分实地研究相抵牾，阶段型的组织亦有可能向常态型组织演变，历史中也不乏相似的组织演变情形。需要指出的是，新近的研究虽已拓展了阶段型组织与常态型组织关系的研究，但其亦引出更多有待思考的问题，如存在时限长的阶段型组织缘何更可能演化为常态型组织？阶段型组织的演变进程及内在组织逻辑是什么？由此，本文试图分析组织存在时限如何影响阶段型组织的演变，勾勒阶段型组织的演变进程，归纳演变背后的组织逻辑，并在此基础上，对中国政府内部广泛存在的组织再造及其演变机制进行分析。囿于田野单位的选择，本文的分析在基层政府这一层级展开。
二、基层政府内部的组织再造研究：组织时限视角的缺失与引入
组织再造广泛存在于中国政府内部，但其又因所发生的政府层级不同而具有不同特征。在进行机制分析之前，需首先明确基层政府组织再造的独特性。在基层政府组织再造的研究脉络中，既有研究聚焦基层政府通过对空间切分进行组织再造，进而通过对行政人员、治理资源的集中调动与再分配，重构特定事务的目标责任体系及乡镇与村庄的制度性联结关系。其实质是基层政府为完成治理任务，而对管辖空间进行再划分。这与国家层面的行政区划调整具有完全不同的治理意涵，前者仅是基层政府在其组织内部进行治理资源的协调与再分配。
基层政府之所以进行以行政空间切分为特征的组织再造，主要与客观层面的“职责同构”和“属地管理”制度结构有关。即，一方面，因处于行政体系的末梢，基层政府面临的治理任务和治理负荷因政府间“职责同构”而强化，故基层政府有动力去再造新的执行单位，进而替代或与既有组织设置共同完成数量繁多的治理任务。此外，尽管基层政府内部的组织设置是上一级政府部门的“投影”，然而相应的组织资源、治理资源却未能给予相应的配备。于是，在自上而下的“复制”中，伴随机构规模层次递减，基层囿于组织规模，通常只能用一两名专职人员对应上一级的专职机构，所以基层政府呈现出科层性较弱、职能分化不明显、制度规范不严谨等特征。另一方面，基层政府内部的组织再造之所以更多地体现为对空间的切分，则与因应上级政府通过行政发包制进行的属地化管理有关。在具体实践中，属地管理模式还会被多委托多任务结构的差序格局强化。鉴于此，职能部门常借党委政府的权威地位推动工作，将“条条”任务转化为“块块”任务，使其成为对基层政府而言具有重要性和紧迫性的治理任务。此时，原有的组织设置和科层分工很难适应此种任务环境，基层政府将治理任务按照空间范围进行再分配，借由任务的分解和细化，分散治理负荷，从而快速响应上级政府部门的任务要求，任务完成模式也从“职能部门—所有属地”转变为“组织再造（空间切分）—各属地”。
相较丰富的组织再造现象，学术界对组织形式时限性的研究则缺乏相应的关注。前已论及，对阶段型/临时性组织再造的研究预设了它们在发展演进中随治理任务完成而解散，故较短的组织时限常常不被研究者所关注。相应地，那些再造的、具有稳定性的组织（如管区）也常因其稳定而令研究者忽视其组织形式背后的时限意涵。如此，时限长短不一的基层政府组织再造可能不会被加以区分，如将煤气管道爆炸案处理中创建的楼层工作组、包户工作小组视为是行政层级的延长。显然，虽然都是对空间的切分，但由于背后的组织时限不同，组织意涵和组织逻辑也会呈现出相应的差别。由此，如若要进一步推进基层政府内部组织再造的研究，则需拓展分析视野，将组织的时限性纳入分析视域，考察组织时限的差异对基层政府空间切分（主要的组织再造形式）具有何种不同的治理意涵；进而探究组织时限如何影响被切分的治理空间，及被切分的空间所具有的组织意涵又会因此发生怎样的变化。对这些问题进行深入分析，构成了本文推进基层政府内部组织再造研究的努力方向。
图为县级政府组织结构示意图。[图源：zhihu.com]
三、案例简介与解析视角
（一）西镇内部的组织再造实践：领导小组+工作组
本文的分析材料来自作者本人于2020年7月至9月、2021年1月在云南省M市西镇完成的田野调查。期间，本文作者以西镇兼职工作人员的身份进入田野，通过参与式观察、深入访谈等方法获取了西镇在2013年至2021年间各类工作小组的人员名单以及涉及小组运作的资料；为了确保调研的准确性，作者还尽可能全面地收集了相关政府文件。
西镇辖区面积近400平方公里，是M市面积最大的乡镇，下辖12个村委会，管辖人口为41790人。西镇“地广人稀”的特点决定了其管理负荷与管辖范围有关，政策执行和任务完成受空间的约束较为明显。在此空间格局中，西镇以行政空间切分为特征的组织再造实践较为丰富且延续，能够充分展现再造组织演变的广度和深度，具有案例研究的典型性。
西镇通常将政策任务下发至村委会，由村委会推动执行。在完成具有重要性和紧迫性的任务时，为了实现治理任务和治理压力自基层政府至村庄的传递，基层政府一般会通过“包村制”将自身与村庄进行联结。由于西镇“地广人稀”，且各村委会属地面积较大，故仅通过“包村制”来推进治理任务的落实是不够的，需要打破科层制组织框架，进行科层部门边界拓展和模糊化的整体性动员，为辖区村委会配备相应的工作组，才能联系并协助该村完成任务。此外，在村委会和工作组之上，西镇还会设立专门的领导小组，但由于科层化特征较弱，所以对横向协调各职能部门的组织需求较小，“虚置”的领导小组较多，大多是为了积极回应上级政府部门，表达对任务的重视和“忠诚感”。考虑到这一点，尽管西镇的治理任务执行模式表现为：“领导小组—村委会”或“领导小组—工作组—村委会”，但本文仅关注在“领导小组—工作组—村委会”任务执行模式中的工作组及其演变。
（二）组织固定性：工作组演变的解析视角
对组织结构的静态描述及动态转化等相关问题进行分析一直是组织研究的重要切入点。这一系列研究背后隐含着一个基本前提，即组织结构涉及权威关系分配、治理资源配置、治理任务调配，故不同的组织结构具有相应的组织收益与组织成本，转化或叠加不同的组织结构将有助于适应变动不居的组织环境。在此基础上，有研究者提炼了测量一般组织结构的六个变量：专业化、标准化、正规化、雇用方法的标准化、集权化、构型，亦有学者结合政府治理特征归纳了描述基层政府结构特征的四个维度：集权化、专门化、标准化、常规化。本文在上述研究的基础上，构建“组织固定性”测量西镇工作组的组织结构，并以此为基础来解析工作组的演变。具体而言，本文借鉴并细化“构型”和“常规化”两个分析变量，提出“组织固定性”的两个维度：其一，组织规模，即专项事务工作组的成员数量。针对不同专项事务的工作组，若后组建的专项工作组较先前组建工作组的组员数量变化较大，则两个工作组“构型”不一致，可初步判定不同专项工作组之间的关联程度较弱，临时性特征更为凸显；若组员数量变化不大，需进一步通过“组员固定比”辨析工作组的变化。其二，“组员固定比”，针对不同专项事务的工作组，以同一属地（村委会）作为分类依据，之后组建的专项工作组与先前组建的专项工作组相同的组员占后组建专项工作组所有成员的比例。西镇工作组的组员很少跨层级流动，那么观察他们在不同专项任务中隶属的工作组，就可以得出某一工作组的组织时限，据此判断不同专项工作组之间的关联程度并分析在同一个属地上工作组的演变。组员固定比越高，能够一定程度反映出固定化趋势，反之，则临时性特征更为凸显。
本文运用“组织固定性”时，考察其包含的两个维度存在清晰的先后顺序，先考察组织规模，然后考察“组员固定比”。由此，为了避免研究偏差，需要对“组员固定比”作进一步的澄清：第一，一定是在两项不同的专项任务对比中，“组员固定比”才对本文所关注的核心议题具有研究意义。对某一属地的工作组而言，同一项治理任务中，不同时间节点的“组员固定性”也具有相应的组织意涵。此时类似于考察固定的组织的人员流动性，与中国官僚政治研究中关于地方官员流动的传统议题更为相关，如为了防止官吏封建化，帝国官员被频繁调动。第二，两项不同的专项任务工作组的时间节点是邻近的，且时间节点偏后的专项任务工作组在制度文件中是重新“组建”的。
四、西镇工作组的组织形态及演变过程
（一）“一事一设”的临时工作组：完成专项任务
本部分拟梳理2013年至2021年西镇发布的制度文件中“领导小组+工作组”任务执行模式的各工作组名单，计算并比较“组织固定性”，在正式制度层面把握西镇工作组的演变以及官方对演变的确认程度，以观工作组演变的“大势”。同时，从实际调研来看，并不是所有对工作组的运用都会在制度文件上有所显现，因此，本文辅以田野观察和对西镇干部的访谈材料，以期更整体和细致地呈现工作组演变。
据在西镇的乡镇干部回忆，较早之前西镇就通过组建工作组来完成特定的治理任务，但“把那件中心事情做完，工作组就解散”（访谈材料20200329）。既然工作组随专项任务的完成而解散，由此，在不同专项工作组之间，组成人员自然无需固定。本文将这种工作组称为“临时工作组”。用上文构建的“组织固定性”来对比2013年西镇以属地为原则组建的两个专项任务工作组：一个是村“两委”换届选举工作指导组（2013年3月）；另一个是开展党的群众路线教育实践活动的民情联络组（又称为“互动工作法”）（2013年9月），可以清晰地展现这种“临时工作组”的特点。
如表1所示，两个工作组虽仅间隔半年，但组织规模变动较大，民情联络组的规模明显大于“换届”工作组（这是由于换届选举工作组指导组仅是抽调部分乡镇干部所致），显然两个专项工作组间的关联程度较低。其次，人员变动性非常大。重新组建民情联络组时，仅2名乡镇干部未变动，“组员固定比”仅2.8%。这一数值说明此时的专项工作组具有“一事一设”的特点：在同一个村庄（属地），一个专项任务成立一个工作组。
2013年9月组建的民情联络组一直延续至2015年上半年。期间，它被运用到其它治理任务的执行和推进中。例如，2014年，西镇运用民情联络组深入开展党的群众路线教育实践活动。不过，考虑到两个专项任务之间的相似性甚至是同一性，这样的沿用也是在情理之中。然而，2015年1月，西镇在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作时，该工作组的设置通知表述值得重视：“镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作指导组具体人员名单，以《西镇互动工作法》工作人员名单为准。”这是在西镇的制度文件（2013年之后）中，首次出现将某一专项任务的工作组运用至另一项专项任务的话语表达。这种话语背后的组织意涵是当某一专项工作组的组织时限变长，其可能会被运用至其它专项任务的执行和推进中。
（二）“一设多事”的工作组：由专项任务拓展至多任务
为了开展脱贫攻坚工作，西镇重新进行了组织再造，成立了针对脱贫攻坚工作的“扶贫工作组”。民情联络组之所以没有继续沿用至扶贫工作，与西镇面临的组织环境有关。在西镇关于民情联络组的制度设置中，上级政府部门是外在于西镇的制度要素，而在扶贫工作的推进中，西镇却是与上级政府部门共同嵌入于该项治理任务之中。按照西镇所在省“挂包帮、转走访”工作的要求，西镇所在M市的所有处级领导、市级政府部门、乡镇政府都需要参与其中，如M市纪委负责“挂包”西镇的水村。西镇为了保持与上级政府部门的系统一致性，在创建扶贫工作组时，将西镇的纪委干部调整至负责该村的扶贫工作。因此，西镇针对扶贫工作又一次进行了新的组织再造。
“挂包帮、转走访”工作对乡镇政府的要求仅是乡镇干部联系帮扶贫困户（也被称为“挂联干部”），但在西镇扶贫工作的实际执行中，一个村庄内的乡镇挂联干部组成对应村庄的扶贫工作组Ⅰ，“像我们几个人挂联库村村委会，我们几个人就组成一个工作组，然后就下去开展工作，负责什么会议记录啊、签到啊，慢慢就演变成扶贫工作组”（访谈材料20200306）。2015年12月刚成立的扶贫工作组Ⅰ的性质如何？通过比对其与“换届”工作组（2016年3月）的“组织固定性”来进行说明。
表2显示，两个工作组的规模相差较大，关联程度较弱。进一步计算“组员固定比”，组成“换届”工作组的41名乡镇干部中，有17名乡镇干部所在工作指导组与三个月前的扶贫工作组Ⅰ一致，“组员固定比”仅为41.4%。这表明，此时的两个工作组仍是针对不同专项治理任务的工作组，两者间的关联度仍较小。不过，分村庄（属地）来看，已经有部分工作组有固定的倾向，组织规模相似，组员固定比相对较高，如白村、橘村、柴村（工作组）。
精准扶贫工作的持续推进使得西镇扶贫工作组持续存在。2017年，西镇发布制度文件再次正式确认在扶贫工作领域采取“划片包干”的工作方法。正式文件对扶贫工作领域的“划片包干”工作方法进行制度性确认后，扶贫工作组Ⅰ这一组织再造形式经常出现在西镇推进扶贫的各项具体工作之中。仅2017年至2019年，就有十余个制度文件强调扶贫领域工作的执行单位为扶贫工作组Ⅰ。于是在西镇政府内部的扶贫工作推进中，扶贫工作组（以属地为原则）成为与职能部门（以职责分科为基础）平行的执行单位。
此外，在2017年后西镇的文件中，很难再找到类似将扶贫工作组Ⅰ沿用至其它治理事务的话语表达，也未再找到类似于2017年人居环境提升工作的工作组对扶贫工作组Ⅰ直接“复制”的组织行为。与此同时，文件中也很少见西镇在扶贫工作领域之外进行组织再造。西镇的乡镇干部对扶贫工作组一种颇具代表性的看法刚好回应了上述组织现象。西镇干部普遍称扶贫工作组是“万能”的工作组，“以前是叫扶贫工作组，整着整着（随着工作的开展），应该是喊（称）所有事情的工作组。跟扶贫不沾边的，也是要叫工作组的来做”（访谈材料20200116）。换言之，制度文件中其它治理任务的组织再造变少了，是因为扶贫工作组从负责扶贫这一专项任务拓展至完成多项治理任务。
为了与前文的分析呼应，仍是选用扶贫工作组Ⅱ（2020年9月）与“换届”工作组（2021年1月）进行比对，以此阐释西镇扶贫工作组Ⅱ向其它治理事务扩展以及在西镇内部可能固定化的演变趋势。
从表3可以得知，扶贫工作组Ⅱ与“换届”工作指导组的组织规模相近，进一步使用“组员固定比”时发现，有52名乡镇干部所在指导组与前一年工作组一致，“组员固定比”为82.5%。较高的组织固定比一定程度上反映了扶贫工作组Ⅱ可能固定化的演变趋势：随着组织时限的延长，专项的扶贫工作组Ⅱ扩展为完成多项事务的工作组。或者说，在同一个村庄（属地），不同的专项任务不再成立对应的专项工作组，多项治理事务被关联起来，不断叠加到组织时限较长的专项工作组，“一事一设”的专项工作组慢慢演变为“一事多设”的工作组。
（三）不同组织形态工作组的比较分析
借鉴交易成本经济学治理结构理论的分析框架和理论概念，将有助于辨析“一事一设”临时工作组和“一设多事”的工作组背后的组织意涵。交易成本经济学通过引入“交易成本”，区分了市场与企业（科层）两种组织治理机制，即市场交易是充分竞争的、即时性的，对卖主而言，潜在的顾客是可以互相替代的；而在企业（科层）中，交易双方却有着特殊的双边关系，而不是即时性的市场关系。
奥利弗·伊顿·威廉姆森（Oliver Eaton Williamson，1932–2020）美国组织经济学家，加州大学伯克利分校荣休教授，2009年与美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）共同获得诺贝尔经济学奖。[图源：Wikipedia]
运用提炼的“通用性治理要素”和“专用性治理要素”有益于进行更为深入的组织学分析。如表4所示，两种性质的治理要素在组织时限、治理任务、专门性关系强度等方面具有实质性不同。显然，“通用性治理要素”的组织时限短，不需要对治理信息持续的占有，也不需要同村庄干部建立特有的私人关系，专门性关系程度弱，治理任务具有单一性。而“专用性治理要素”的组织时限长，对治理信息持续占有，并同村庄干部建立特有的私人关系，专门性程度强，需要完成的任务具有多元性。
回到前文所分析的工作组中，“一事一设”的临时工作组具有间断性的特点，即在同一个村庄（属地），针对不同的政策事务，基层政府组建成员不同的工作组，工作组随政策事务的完成而解散。不同工作组的组织规模可能有差异，“组员固定比”低，“组织固定性”弱，与村庄（属地）之间没有产生特定的关系。此时的组织情形与“即时市场”颇为相似，可将其视为一种“通用性治理要素”。“一设多事”的工作组出现了一些根本性转变，虽然是同一个村庄（属地），针对不同的政策事务，基层政府不再组建新的工作组，而是将政策事务叠加到已有的工作组中，组织规模相似，“组员固定比”较高，“组织固定性”变强，工作组与村庄（属地）产生了特定的关系。可将其视为是一种“专用性治理要素”，不同政策事务不断叠加其中。
五、西镇工作组演变的组织逻辑：专门性关系的产生及其高调配性
（一）专用性治理要素的产生
西镇的工作组演变过程呈现为“一事一设”的临时工作组转变为“一设多事”的工作组，也就是“通用性治理要素”转变为“专用性治理要素”。需要进一步追问的是，“通用性治理要素”是如何向“专用性治理要素”转变的？“通用性治理要素”和“专用性治理要素”的首要不同体现在组织时限上。如前所述，将组织时限引入组织再造研究是本文的努力所在。同时需要强调的是，在本文的分析框架中，组织时限作为核心变量，并不是作为一个要素，而是作为一组要素的集合。换言之，组织时限的延长是西镇工作组性质变化的首要条件，组织时限延长实质上是组织要素结构的变化。正如西镇案例所显现的，刚成立的扶贫工作组Ⅰ是一个临时工作组，因组织时限长（自2015年一直持续至今），才演变为“一设多事”的工作组，并在西镇内部固化下来。组织时限延长，通常还伴随着以下要素的变化：第一，上级注意力的持续性。2015年以来的扶贫工作作为“脱贫攻坚战”，是一项宏大的国家工程，在较长的时间内始终具有高度的“合法性承载”，并伴随上级政府注意力的持续投放。第二，监督考核的持续性。与上级注意力配套的是，在扶贫工作的开展中，一套相对完整、持续的监督体制也被建立起来，通过运用传统的“条条块块”式监督体制、专门的考核体系、第三方评估、民主党派监督、纪检部门检查等多种监督手段，持续对基层政府扶贫工作进行监督。其中，考核结果不仅体现工作能力好坏，同时还指向政治态度合格与否。在上述要素及变化形塑的组织环境中，扶贫一方面因任务持续时间长成为一项“常规”、“常态”甚至正式化、制度化的任务，但另一方面因上级注意力和监督考核的持续，始终是一项政策性压力大、具有重要性和紧迫性的治理任务。
对西镇而言，扶贫工作的特性决定了其承载着沉重的治理负荷和面临着较大的治理压力。在扶贫任务的执行过程中，上级政府持续的注意力与频繁、严格的检查考核决定了扶贫任务的开展和完成具有持续性。“扶贫工作组是不变的，保证人员的稳定性。一旦调整了工作组，你对村情或者是贫困户都不了解，你就要重新去走访，工作上就不连贯。而且扶贫考核又严，如果你只去了3-5个月，哪一家（贫困户）的情况你都不熟悉，到时候人家打电话（来抽查），回答有出入就会影响全镇的扶贫工作”（访谈材料20200330）。这种工作组基层干部同治理空间的匹配使得扶贫工作组与所负责的村庄（属地）形成一种专门性的关系，工作组对治理信息长时段、整体化地持续性获取，并同村庄干部培育稳定的私人关系进行情感交流、信息传达和工作协作。反过来说，临时工作组对治理信息短时段、碎片化的获取，以及同村庄干部单次性、即时性的私人关系已经无法满足扶贫工作的开展和完成。因此，扶贫工作组在组织时限延长的过程中，逐渐在西镇内部固化下来，对所负责的村庄（属地）形成专门性关系。
（二）专用性组织要素的高调配性
“专用性治理要素”的产生仅能揭示扶贫工作组如何持续和固定下来。进一步需要探讨的是，持续和固定的扶贫工作组如何扩展为完成多项事务的工作组？
在威廉姆森的论述里，专用性资产与高度可调配性资产是截然对立的。两种资产划分的标准是资产的用途是可变的，还是不可变的。据此，本文将完成多项治理任务的工作组归纳为具有高调配性的“专用性治理要素”。需要澄清的是，威廉姆森比较专用性资产和高度调配性资产的时候，是基于治理任务的异质性而展开的。换言之，对于完成具体的某项治理任务而言，在该任务的投入无法转移到其他任务治理中去。故，在威廉姆斯看来，专用性资产内生地具有低可调配性的特点。而本文所讨论的基层治理是基于特定对象（人群、村庄）而展开的，因此最为重要的治理要素不是对治理任务（政策理解等）而言的，而是对治理对象而言的。虽然在基层治理中不同的治理任务可能存在较大差异，但都是与这些特定的对象进行互动，因此在某一治理任务落实中积累的治理要素或治理资源能够轻易转换到针对该对象的其他治理任务落实上。故，本文称在基层治理中，“专用性治理要素”具有高调配性的特征。西镇扶贫工作组的固定化实践也证明了“专用性治理要素”的高调配性特征，西镇领导干部发现，扶贫工作组与村庄（属地）形成的专门性关系，使得扶贫工作组持续性占有治理信息以及熟谙村庄地方知识，对完成其它具有重要性和紧迫性的全镇性治理任务同样大有裨益。这一组织结构设置的制度收益体现在能有效降低完成任务的组织成本。利用对村庄（属地）具有专门性关系的扶贫工作组完成其它治理事务，一方面能节约时间成本（无需重新再造新的组织），快速响应上级政府，另一方面还降低了信息获取的成本。必须清楚地看到，这一组织行为降低组织成本的前提是形成“专用性治理要素”，在此之后，转换“专用性治理要素”的治理用途，运用与村庄（属地）的专门性关系，不断叠加其它治理任务，才能够降低组织成本。西镇运用扶贫工作组对“新冠”疫情进行防控就是一个例证。至此，“一事一设”的临时工作组在西镇内部固化为“一设多事”的工作组，由“通用性治理要素”转化为具有高调配性的“专用性治理要素”，专门性关系程度由弱变强，治理任务由单一变为多元。
六、基层政府内部组织再造固定化的组织后果
不同的组织方式有着相应的比较优势和成本代价，临时工作组和固定工作组也概莫能外。前文更多聚焦了固定工作组的比较优势，却对成本代价关注不足。有鉴于此，本部分主要分析的是组织再造固定化可能衍生出的问题。
第一，双轨结构之间的紧张。对科层部门来说，如果原本部门负责的政策事务可以借由逐渐固定化的组织再造形式完成，将极大地缓解本部门所面临的任务压力（主要是时间压力），这就产生了一种内在紧张。以西镇的田野观察为例，乡镇干部对不同的政策事务不断叠加到扶贫工作组的组织事实持有相当矛盾的心理：一方面是支持和理解，西镇干部都很清楚，很多政策任务仅凭借科层部门的两三名干部是无法完成的，除此之外，谁也无法预测本部门负责的职能工作会不会因上级政府的注意力变化而突然变得紧迫且重要，进而也需要通过各工作组加以完成，因此各乡镇干部都能“将心比心”；另一方面却也抱怨科层部门将大部分工作“推”给了扶贫工作组，导致自身工作负荷的增加。
第二，属地任务的非均衡性。基层政府内部以属地为原则进行的组织再造固定化本质上就蕴含了任务的非均衡性，因为基层政府所辖村庄的禀赋不同（如距离镇政府的空间距离远近、村庄大小、村集体经济能力的强弱、村干部能力素质的高低）会很大程度影响村庄（属地）政策任务的完成。在西镇内部，当工作组与村庄（属地）建立了专门性的关系，村庄不同的禀赋也同样被固定进各工作组。属地任务的非均衡性，决定了基层政府无法识别工作组组员对这部分工作的努力程度，因此不会提高激励强度，甚至不会施加激励，乡镇干部的工作负荷加重的同时，激励结构却没有发生变化。
第三，私人关系的“意外”束缚。基层政府内部组织再造的固定化有益于乡镇干部与村干部培育稳定的私人关系，进而私人关系背后的行动伦理也被带进政策任务的完成进程中。不过，密切的关系也会产生新的束缚和约束，即熟人的工作反而不好做。乡镇干部与村干部之间也会出现类似的情况，面对村干部的工作不力，乡镇干部碍于情面，考虑到长期合作相处的预期，很难表露不满和提出批评。反之，若不顾情面，则可能长期与村干部保持摩擦状态。
七、结语
组织再造是一个普遍存在的政府行为，在本文的案例叙述中表现为组建工作组。本文将组织时限引入分析视域，借助交易成本经济学的分析思路和概念工具，考察了组织时限不同的工作组具有的不同治理意涵，在此基础上，归纳了组织时限长的工作组演变为具有高调配性的“专用性治理要素”的组织进程并阐释了其背后蕴含的组织逻辑。上述分析丰富了基层政府内部组织再造发展演变的可能性，即在临时性组织再造和常态型组织再造之间，存在一种仍在发展演变的组织再造，该组织进程与组织再造的时限性紧密关联。同时拓展了基层政府组织运作的复杂性，高调配性的“专用性治理要素”意味着组织形态/形式的运动性可以在基层政府内部以原初形式保留。最后还贡献了一种研究思路，面对属性相似的任务，很难想象基层政府会用完全不同的组织方式加以应对，因此不同任务的执行方式和对应组织形态之间的关联程度应该被研究者纳入研究考虑并深入挖掘。
除此之外，本文具有一定的现实经验启示。中国政府层级越低（如乡镇政府），异质性越强。西镇工作组的演变表明，在管理幅度较大的乡镇，基层政府进行组织再造，延长行政链条存在着现实需要，能够在上级政府不调整行政区划的前提下，分解治理负荷，提高政策执行力，充分保证基层政府的治理活力。因此，对待基层政府进行组织再造等“逆扁平化”行为，应实行差异化管理，对于管理幅度较大的基层政府（无论是由于地理因素还是人口因素），要进一步探索其内部治理结构的制度化、规范化发展路径，既保证基层政府的治理活力，又避免基层政府“盲目扩张”、浪费行政资源。
最后需要指出的是，仍有一系列重要问题有待进一步研究。例如，基层政府内部再造的组织如何与已有组织形式（科层部门、村委会）互动，这些互动如何影响基层政府的治理实践？上述研究缺憾和有待开启的议题都构成了后续研究的努力方向。
〇本文原载于《中国行政管理》2021年第11期。为阅读及排版便利，本文删去了部分注释及参考文献，敬请有需要的读者参考原文。未注明来源的插图均来自原文。
〇封面图为云南省某村村委会召开贫情分析会民主评议贫困户。[图源：fpzg.cpad.gov.cn]
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