中信建投：是开始还是结束？论关税博弈三阶段

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文|周君芝、谢雨心（研究助理）、毛晨

对等关税终落地，征税力度超预期。是利空出尽，还是全球正走向更激烈的博弈阶段？

特朗普上任至今，已在2月（阶段一）和4月（阶段二）加征两轮关税。阶段一标志关税博弈拉开序幕；阶段二标志关税博弈全面升级。

过去出台的关税细则颇多，其实并不复杂。关税博弈总体沿着两条线索有条不紊向前推进：

①国别层面，先重点针对中国和邻国，而后全面征收关税。

②产品层面，先战略性产业，随后关税几乎覆盖全部商品。

战略上更侧重双边博弈，构建差别关税；战术上沿用打法——公告、反制、升级/和解。

美东时间4月2日，特朗普政府宣布全面关税。如何理解大超预期，同时制定规则略显“任意”的对等关税落地？

超预期的对等关税落地，是利空出尽；还是说未来将进入更加焦灼的关税博弈新阶段？

是开始，还是结束，市场应该如何定价此次关税博弈的广度和烈度？这是当前市场面临的首要问题。

不仅对所有国家及地区全面加征10%关税，而且对部分国家及地区对等关税税率极高。例如对中国加征34%、对越南加征46%等。

只有墨西哥和加拿大是个例外，暂不加征对等关税。

此次取消了800美元及以下小额包裹豁免，仅有少数商品不被加征对等关税。

关税水平后续或有调整，取决于贸易伙伴国与美国在经济和国家安全事项是否达成充分一致，是否采取报复性关税。

特朗普上任至今，分别在2月和4月给出两拨显著的关税牌：

第一波关税始于2月初，拉开特朗普2.0关税战序幕；

第二波关税打响于4月2日，关税战全面升级。

这两波关税出台关税看似复杂，其实沿着三条线索有条不紊向前推进。

第一波关税博弈的国别线索可总结为三点：

①重点瞄向其战略竞争对手中国及邻国，征税动作最为迅速；

②对欧盟等主要贸易伙伴，以口头威胁为主；

③对更广泛的国家和地区，并未给出特定关注。

第二波关税博弈的国别线索也有三点：

①几乎涉及所有国家和地区；

②对新兴市场关税幅度更大；

③对邻国关税征收力度偏柔和。

同时给定了未来关税摩擦缓和的两个条件。

一是，贸易伙伴采取措施纠正其不公平贸易行为，例如降低关税、增加从美国进口等。

二是，贸易伙伴需在经济和国家安全问题上和美国保持一致，即形成利益同盟。

第一波关税博弈中，加征关税的重点主要落在战略性产业上，既有关税征加，也有口头威胁。

针对钢铁、铝、汽车及零部件等战略性产业，特朗普不仅加征25%关税，且将关税覆盖至全产业链，征收力度更严。

特朗普对铜、木材启动232调查，并对半导体和药品行业实施关税威胁。不排除未来进一步对这些行业加征关税的可能。

第二波关税几乎针对所有国家及地区展开，几乎覆盖所有产品类型，仅有6类商品不额外加征对等关税。

特朗普本轮关税博弈中，显见的是中国承受更多关税压力。

其一，特朗普上任之初，关税重点瞄向其战略竞争对手中国及邻国，征税动作最为迅速。

其二，对等关税尽管对所有国家及地区都加税，但对中国及新兴市场加税幅度最大。

其三，特朗普再次取消了中国价值在800美元以下的小额包裹关税豁免。

①美对华全部产品关税税率提升20%（2月1日加征10%、3月4日加征10%），平均税率或增至39.3%。

②美对墨、加两国提升关税25%（不满足美墨加自由贸易协定要求的货物）。

③美国进口钢铁和铝平均税率增至26.8%，汽车及零部件的平均税率增至28.4%。

对等关税生效后，美对华税率或增至73.3%[1]，对越南、泰国、印尼的税率或将分别增至48.2%、38.2%、34.2%[2]。

对发达经济体，如欧盟、韩国、日本和英国税率或将分别增至22.2%、27.2%、26.2%、12.2%。

我们将特朗普此轮关税博弈定义为三个阶段：

本轮加征关税之后，意味着《中美第一阶段经贸协议》（2020年1月15日签订）框定的中美贸易条件有所打破。

第二轮加征关税之后，对加拿大和墨西哥仍维持《美加墨协定》，但对其他国家及地区征收对等关税行为已打破WTO框架下“最惠国税率”规则。

推测第三轮征关税之后，既有贸易规则或将重构，如WTO（当前全球贸易规则的重要支撑）下最惠国关税税率或将颠覆，未来或将逐步形成贸易新框架和新规则。

1

美东时间4月2日，特朗普政府宣布全面关税。

①4月5日起，对所有贸易伙伴征收额外10%从价关税。

②4月9日起，对重点贸易伙伴（与美国逆差较大、经前期审查非关税壁垒问题较多的部分国家及地区）加征特定关税，例如对中国加征34%、对越南加征46%等。

根据美国贸易办公室给出的关税计算公式，增加的关税税率水平与{（某国对美顺差/对美出口额）/2}水平接近。

③目前墨西哥、加拿大仍在与美国进行谈判，暂不收取对等关税。

美墨加协定范围内商品继续免税，范围外商品收原有的25%关税（能源和钾肥为10%），若现有芬太尼/移民IEEPA令被终止，USMCA范围内商品继续免税，范围外商品收12%的对等关税。

①取消800美元及以下小额包裹豁免；

②下述商品不受此次“对等关税”加征约束：钢铁和铝、汽车及零部件（受232条款约束，已加征25%）；铜、木材、半导体、药品、某些关键矿物以及能源和能源产品；未来可能受232条款约束的征税商品。

若后续对美出口征收进口关税或采取其他报复性措施，可能会增加并扩大关税。

但如果贸易伙伴可采取重大措施纠正非互惠贸易安排，与美国在经济和国家安全事项上达成充分一致，则可能会降低或缩减关税范围。

2

特朗普自 1 月 20 日上任至今，已签署多份加征关税的行政令，并发出多次关税威胁。

梳理本轮关税演绎，我们可以找到两条线索，国别线索和产业线索。

针对其战略竞争对手[3]——中国，美国援引《国际紧急经济权力法》，以芬太尼流入为借口，分别于2月4日和3月4日对中国全部进口产品加征10%，共额外加征20%关税。

针对其邻国墨西哥和加拿大，美国同样援引《国际紧急经济权力法》，以阻止非法移民和芬太尼流入为借口，于3月4日对墨西哥和加拿大加征25%关税。但从3月6日起，对满足美墨加自由贸易协定优惠政策的原产货物予以关税豁免。

针对其主要贸易伙伴，如欧盟、巴西、印度和韩国等，特朗普于2月13日签署“对等关税”总统备忘录，提出“公平互惠计划”，威胁实施对等关税，打击其认定的不公平贸易行为。

针对不友好国家，如委内瑞拉，特朗普于3月24日签署行政命令，以因委内瑞拉对美国 “充满敌意”为借口，计划于 4 月 2 日起对购买委内瑞拉石油和天然气的国家征收 25% 的关税

关税打击的国别范围更广。此次关税针对所有贸易伙伴。4月5日起会对全球所有美国的贸易伙伴征收10%的“基准关税”。

对新兴市场关税幅度较大。4月9日起对美国贸易逆差最大的国家及地区征收更高关税，其中中国再加34%，越南46%、印度26%、韩国25%、日本24%、欧盟20%等。

对墨西哥和加拿大暂不收取对等关税。对满足美墨加自由贸易协定优惠政策的原产货物予以关税豁免。

一是，贸易伙伴采取措施纠正其不公平贸易行为，例如降低关税、增加从美国进口等。

二是，贸易伙伴需在经济和国家安全问题上和美国保持一致，即形成利益同盟。

否则上述关税将一直有效，直至特朗普总统确定贸易逆差和潜在的非互惠待遇所带来的威胁得到消除、解决或缓解为止。

针对钢铁和铝、汽车及零部件，特朗普援引（《1962 年贸易扩张法》第232 条，以进口产品威胁国家安全为借口，对汽车及零部件、钢铁和铝加征25%关税。

钢铁、铝和汽车及零部件之所以是战略性产业，因为针对钢铁和铝加征关税，其实并不是特朗普第一次加征。早在2018年5月31日，美国援引《1962年贸易扩展法》第232条款，以“国家安全”为由，自6月1日起对欧盟、加拿大和墨西哥的进口钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税，但在随后2年里逐步取消了关税。

本次针对钢铁和铝再征关税，征收力度更严。范围扩大至数百种下游产品，从螺母螺栓到推土机刀片和汽水罐，且不再有任何豁免情况。

此次针对汽车关税几乎涵盖全产业链，25%的关税不仅适用于进口整车，也包括关键汽车零部件（发动机、变速箱、动力总成零部件和电气元件）。仅对符合美墨加贸易协议（USMCA）的汽车零部件实行临时豁免

2月25日和3月1日，特朗普分别宣布对铜和木材实施232调查，要求美国商务部长在270天内向总统提交一份调查报告。

对铜和木材的232调查结果公布后，大概率会对铜和木材征收关税。

第二波关税几乎针对所有地区展开，几乎覆盖所有产品类型。

产品层面，所有进口产品几乎被全部覆盖。特朗普再次取消中国价值在800美元以下的小额包裹关税豁免（5月2日起生效）。

目前仅有6类商品不额外加征对等关税，包括：①50 USC 1702(b)规定的商品，即与国家安全相关的物品或战略性商品； ②钢和铝制品、汽车及零部件；③铜、药品、半导体和木材制品；④未来可能受第 232 条关税约束的商品；⑤金银；⑥美国没有的能源和其他特定矿物。

但随后对满足美墨加自由贸易协定优惠政策的原产货物予以了关税豁免。

本次对等关税对中国再加征34%（叠加已生效的20%，累计高达54%）、越南46%、泰国36%，远高于对韩国25%、日本24%、欧盟20%，且对墨西哥和加拿大暂不征收对等关税。

而对越南、泰国等新兴市场国家及地区加征高税率，或意在堵住中国的转口贸易。

如此偏高的对等关税税率可能是特朗普给出一个关税上限，而后根据各个国家及地区妥协程度调低关税。

根据美国白宫公布的文件，关税调低需要满足两个前提条件：采取措施纠正其不公平贸易行为，包括降低关税、增大从美进口等，及在经济和国家安全问题上和美国保持一致，即形成利益同盟。

后续需持续关注各个国家及地区的反制措施及与美国谈判进展。

3

特朗普关税第一枪，瞄向中国及邻国，其他国家及地区只是口头威胁。

加征之前，美对华平均关税税率约为19.3%。

特朗普第一任期期间对华四轮关税，不同行业区别显著，如机械设备、电力设备等行业的加征关税税率均在25%，家具、玩具、消费电子等行业加征关税税率多在7.5%。详情见外发报告《美国对华关税的逻辑》。

而额外加征20%关税是对所有行业加征幅度都一致。加征后对中国汽车及零部件、纺织原料、皮革制品、贱金属制品等行业关税均超过50%。

加征之后，美对华平均关税税率或增至约39.3%。

《美墨加自由贸易协定》针对汽车、机械制造有原产地要求，针对农产品、纺织品有进口配额，在要求之内能享受低关税或零关税。

对于不满足美墨加自由贸易协定要求的货物而言，加征之前的税率参考美国最惠国税率，平均约为2.2%。加征之后，税率增至27.2%。

例如，如果一辆进口自墨西哥的汽车，其中50%的零部件产自美国，剩余50%产自外国，那么加征的关税税率就是25%的一半，即12.5%。

加征之前，美国进口金属的平均关税税率1.8%，加征之后，增至26.8%。

同样，美国进口运输设备的平均关税税率由3.4%增至28.4%。

对等关税加征之前，美国按照WTO规则，对全球所有国家及地区实施最惠国待遇，平均关税税率仅为2.2%。

美东时间4月2日加征关税之后，一则因为全部国家及地区被征加基础关税10%，二则因为对美顺差较多国家及地区被征加更高特定关税，最终美国平均关税税率或将增至20%左右。

对等关税生效后，美对华税率或增至73.3%。

对等关税加征之前，对其他经济体税率为2.2%。对等关税加征之后，美对越南、泰国、印尼的税率或将分别增至48.2%、38.2%、34.2%。对发达经济体，如欧盟、韩国、日本和英国税率或将分别增至22.2%、27.2%、26.2%、12.2%，对其他经济体税率或增至12.2%。

4

自特朗普上任以来，在“美国优先”口号下，关税政策作为保护本土产业、解决贸易问题、迫使别国谈判的关键工具被高频使用。

除了2月1日特朗普上任以来首次宣布对别的国家及地区加征关税、4月2日宣布“对等关税”后，后续关税政策的落实在各个国家及地区之间还会经历反制、升级和和解等数个阶段。

针对国别：重点国家（中国、墨西哥和加拿大）和产品（钢铁、铝、汽车及零部件）。

关税手段：援引《国际紧急经济权力法》、《1962年贸易扩展法》232条款。

征税理由： 针对中国、墨西哥和加拿大征税是以阻止非法移民和芬太尼流入为借口；针对产品则是以进口产品威胁国家安全为借口。

征税目的：从关税第一阶段美国采取的行动来看，除对中国额外加征关税落实之外，对其他国家及地区以测试为主。

针对国别：所有国家及地区，尤其是对美顺差较高的国家及地区。

关税手段：援引《国际紧急经济权力法》。

征税理由：减少贸易逆差和不公平贸易。

征税目的：系统性抬高其他国家及地区对美关税，我们认为这也是未来谈判的筹码。

针对国别：态度强硬不妥协的国家及地区，具体根据各个国家及地区对美加征关税应对措施而定。

关税手段：援引《国际紧急经济权力法》，或启动232、301等调查。

征税理由：将根据各个国家及地区与美国的深度谈判。

征税目的：我们分析，本轮关税博弈后，全球贸易规则或迎来重构，进而重塑全球供应链在不同国家及地区分布。

[1]  据智库彼得森国际经济研究所(PIIE)测算，18-19年贸易战后，美国对中国商品征收的平均关税达19.3%，这一关税数据由此前测算关税结果叠加今年特朗普对华分别加征三轮关税幅度（幅度分别为10%、10%、34%）综合测算得出。

[2] 该税率综合过往美国平均关税税率为2.2%，叠加本次美对越南、泰国、印尼分别加征46%、36%、32%得出。

[3]  3月25日，美国参议院情报委员会举行听证会，美国国家情报总监加巴德在听证会上称，中国是美国“最有能力的战略竞争对手”。

1、关税冲击可能会对全球贸易格局产生深远影响。叠加别国可能加征报复性关税，全球经济复苏或受到拖累；

2、美国经济可能走弱，较高的关税水平或影响美国需求，美国经济可能加速放缓，甚至可能出现衰退，从而影响全球经济和资产价格。

3、全球地缘政治面临不确定性。关税可能对国家及地区间地缘关系造成深刻影响，而全球地缘政治冲突可能带来新的供给冲击，从而影响全球通胀和经济增长。地缘政治不确定性扰动全球经济增长前景和市场风险偏好。

4、关税可能带来的通胀影响美国货币政策，拖累全球经济增长和资产价格表现。

证券研究报告名称：是开始还是结束？论关税博弈三阶段——全球供应链新秩序（1）

对外发布时间：2025年4月3日

报告发布机构：中信建投证券股份有限公司

本报告分析师：周君芝，执业证书编号： S1440524020001

毛晨，执业证书编号：S1440523030002

研究助理：谢雨心

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