学校的领导体制是中小学校治理中的首要问题。自2022年1月中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称《意见》）以来，中小学校全面开展学校领导体制的改革探索，党组织领导的校长负责制已成为中小学校现代学校治理的根本制度。探讨并厘清党组织和校长的职责权限成为当前中小学校治理的关键议题，是《意见》在中小学校贯彻落实的重要基石。
党组织领导
与校长负责的内涵与功用
领导是党组织的核心职能
当今时代语境下“领导”一词通常蕴含着引导、指导、带领等意蕴。《现代汉语词典》将“领导”界定为“率领并引导”。在管理学中，“领导”被理解为个体或集体在一定的情景中，通过引导、激励和影响组织成员以实现组织的目标和愿景的过程。领导的核心指向在于“引领”和“指导”，即明确方向、确定愿景。
《意见》明确了党组织的主要职责在于制定教育方向，确保党的政策和方针在学校的贯彻落实。这表征了党组织是中小学校的领导核心，坚持政治与价值取向。
一是构建中小学校发展愿景，确保中小学校坚持社会主义办学方向。中小学校是我国基础教育体系的关键构成，承载着教书育人的时代使命。党的二十大报告指出，“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。党组织领导的校长负责制，是将党对教育事业的“全面领导”贯穿到中小学校。中小学校必须“坚持教育为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务”。
二是构建中小学校育人愿景，履行“立德树人”的教育使命。中小学校必须将政治标准和政治要求贯穿于教书育人全过程各方面，持续加强和改进学校教育教学工作，不断坚定学生理想信念、提升政治觉悟、增强文化素养。
三是引领中小学校教师队伍建设。教师是教学活动的直接实施者，更是教育理念、教育目标的具体实践者，是教育过程中价值引领和创新推进的关键力量。中小学校充分发扬党组织尊重知识、尊重人才的优良传统，引领教师实现思想上统一、政治上团结、行动上一致，确保党的教育事业始终朝着正确的方向前进。
负责是校长的核心职能
“负责”是管理学常用的概念，通常蕴含着“担负、承担责任”等意蕴。《现代汉语词典》将“负责”界定为“担负责任”或“尽到应尽的责任”。负责更多地关联到职责、义务和对具体事务的管理和指导，关注组织的“内部效率”和“日常管理”，核心指向“管理、决策、执行”等层面，且个体或集体对自己的行为和后果承担责任。
《意见》彰显了校长是中小学校的管理核心，坚持专业与事务取向，承担着中小学校办学治校的执行职责。可以从三个维度去把握校长权责内涵。
一是校长负的“责”是什么。这可以从校长的职责定位上来进一步理解。首先，校长是学校发展的专业引领者，是具有专业技术职务的行政领导，要有政治力与向心力、学术力与引领力、权力与能力。其次，校长是学校行政的决策者，承担规划与推动学校发展职责，享有治理学校的基本权力。最后，校长是学校社会关系的调控者，既要对外加强教育交流，提升学校的社会影响力，又要对内加强教育沟通，形成教育整体合力。
二是校长对谁“负责”。首先，校长要对党组织负责，执行党的教育方针，落实党组织的决策部署和集体决议。其次，校长对学生和家长负责。校长办学应始终站在学生立场，坚持以学生发展为本，以学生的全面发展为中心。
三是校长怎样“负责”。学校行政系统具有科层制属性，实行首长负责制，校长履行职责的过程中需要依托行政权力，也必须对决策结果负责。
党组织领导的校长负责制的价值功用
中小学校党组织领导的校长负责制的建立，源于国家对教育体系的深化改革要求。它构建了中小学校现代学校治理制度，有助于提升中小学校治理效能，促进中小学校更好地服务于教育现代化和立德树人的根本任务。
一是强化中小学校育人使命。中小学校承载着为社会主义培养建设者和接班人的育人使命。这要求中小学校必须坚持社会主义办学方向。首先，凸显政治引领，确保教育方向的正确性。在教育领域，政治引领尤其重要，因为它涉及培养什么人、怎样培养人、为谁培养人的根本问题。党组织领导确保中小学校在政治方向、政治原则、政治路线和政策导向上坚持党的领导和指导。其次，强化立德树人的根本任务。党组织领导和校长负责，确保学校教育全面贯彻党的教育方针，共同承担学校改革、发展、稳定的责任和培养合格人才的任务。同时加强学校的思想政治教育，把思想政治工作贯穿教育教学全过程，实现全程育人、全方位育人。
二是构建现代学校治理制度。现代学校治理制度是推动教育现代化、实现教育公平与效率、培养合格人才的重要保障。2017年，教育部印发的《义务教育学校管理标准》中提出：“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。”中小学校党组织领导的校长负责制，是现代学校制度的“中国方案”，以党的领导为特色，形成党组织干部、校行政领导、专家、教师、家长、学生、社会其他相关人员多元对话、协商共治的现代学校治理体系。它赋予了学校利益相关者参与民主管理和监督的权力，充分保障了多元主体的能力发挥，增强现代学校治理的系统性、整体性、协同性，促进现代学校治理效能提升。
三是拓展中小学校治理边界。当前我国教育制度决定了中小学校治理有着自己的组织边界。“办人民群众满意的教育”现已成为中小学校教育发展的核心目标。中小学校的治理边界也在不断发生变化。首先，明确了政府参与中小学校治理的权力边界。地方政府和各级党委在中小学校教育发展中负有主体责任，构筑政府、学校、社会三方共同参与的现代学校治理体系。其次，规定了党组织和校长的基本分工，实现个体负责与集体领导的有效结合。党组织发挥学校工作的全面领导作用，校长则在党组织的领导下负责学校的日常管理工作。这种基于分工合作的学校治理模式，有助于提高学校的决策质量、管理效率和执行效益，实现决策的科学化、民主化和规范性，确保学校各项工作的有序进行。
党组织领导与校长负责的
权限重叠和职责混淆
《意见》试行两年以来，党对中小学校教育的全面领导得到了加强。然而，在现实的中小学管理实践中，与“党组织领导”和“校长负责”相对应的如何领导、如何管理执行、业务如何分配、责权利如何统一，却始终萦绕着权限重叠和职责混淆的问题。党组织领导的校长负责制仍然存在着一些亟待重视的问题。
角色定位认知偏差
中小学校党组织是领导核心，校长是管理核心，实行集体领导和个人分工相结合的制度，是更高水平的集体决策而非个人管理。通过集体领导的方式，通过党组织书记和校长之间、党组织会议和校长办公会之间的互动智慧，构建现代学校治理理念。
当前中小学校及其管理层对党组织领导和校长负责仍存在着不同程度的认知偏差。
首先，部分中小学校及其管理层片面地将“党组织领导”等同于党组织书记个人领导；只见“领导”、不见组织，认为党组织书记是“一把手”“包管一切、包办一切”，以党组织书记的个人决策代替党组织集体决策，忽视了党组织领导实质是集体领导的本质特征。这种认知偏差使党组织的决策过程缺乏民主性和科学性，不能充分发挥党组织成员的集体智慧。
其次，部分中小学校管理层深受传统的“一长制”和“校长负责制”的管理惯性及思维束缚，依然停留在之前的思维误区，保留之前的“一把手”官本位意识，认为“党组织领导的校长负责”仍然是校长全面负责教育及学校发展的一切，对于党建、思想政治工作等仍由校长决策。这种认知偏差弱化忽视了党组织在学校发展中的重要领导作用。
最后，将“校长负责”异化为校长负责执行并按书记要求开展工作，把校长的职责局限于执行党组织的指令，而忽视了校长作为学校管理行政负责人的主体地位及其相应的专业领导能力。这种认知偏差则使校长在决策过程中缺乏主动领导与统筹谋划，看书记的“脸色”与“眼色”，难以从学校的长远发展角度进行战略规划，导致学校管理与发展缺乏系统性与专业性。
党政权责边界不清
《意见》规定了学校党组织、校长及党组织会议和校长办公会议的履行责权的范围和方式，对于中小学校的议事决策制度、协调运行机制的建构有着显著的指引作用。党的领导重在决策，为学校发展提供宏观指导和政策支持；校长负责重在执行，将党的决策转化为具体的行动计划和实施方案。党组织处于学校的领导核心，负有决策学校重大事项的权力，而作为党组织的主持人，党组织书记承担领导责任，其重要职能在于保证党对学校教育的全面领导；校长作为教育教学和行政管理工作主要负责人，按照法律规定行使学校管理权，对学校发展负有主要管理和执行责任，即在党组织领导或授权下可以对学校管理工作自主决策、执行和负责。
然而中小学校党政权责混淆、边界不清的问题较为突出。
首先，如上所述，受长期以来的“集权”思维限制，部分中小学校管理层注重“一长制”，过分强调校长负责，认为学校管理是专业性工作，所有事项均在校长管理权限内，专业权威大于政治权威，党组织的领导是虚的，方向性的，意识形态不错就没有问题，对党组织领导不入心，表面服从，内心抗拒，弱化了党组织的领导决策权责。
其次，部分学校“过犹不及”，矫枉过正，将党组织的全面领导异化为党组织包办学校一切工作，甚至学校教师听课、评课、辅导、常规、后勤等微观的管理问题也提交党组织会议讨论决策，干预了校长依法依规行使行政权力，导致党政不分、以党代政的问题。
最后，在党组织书记和校长由一人担任的学校中，极易导致书记（校长）“大权独揽”，将“决策权”与“执行权”混为一谈；既是裁判员，又是运动员，而专职副书记则演变为书记（校长）的替身，过度参与到具体的行政执行环节，充当临时的“校长”，忽视党组织领导的作用发挥。
业务交叉影响效率
中小学校教育管理的复杂性，和业务关系的交叉重叠，使党组织书记和校长的业务边界难以进行明确的严格界定。这需要在实际的教育管理实践中摈弃“各自为政”的碎片化思维，从“整体性思维”去审视学校发展过程中“牵一发而动全身”的问题，并以“关系性思维”全面审视学校教育管理系统的组织、功能和关系，深度建构学校发展的全局性理解和整体性评估。
当前中小学校在学校管理过程中，由于权责不清出现了任务重复、决策延迟、资源浪费、沟通不畅以及责任推诿等问题，降低了学校治理成效。
首先，部分中小学校呈现出党建与业务工作“两张皮”现象。书记与校长没有协同合作、互融互补、共享共赢的意识，有意或无意识地割裂了党组织领导与校长负责，将二者看作“彼此隔离、彼此孤立、彼此不依赖的各个对象或现象的偶然堆积”，呈现出满足于纯粹“实体世界”的两张皮现象，党建工作和教育教学工作融合不畅甚至貌合神离，最终导致学校教育事业发展缺乏凝聚力。
其次，部分中小学校呈现出沟通不畅“效率低”的问题，以简单的线性叠加的实体思维对待“党组织领导”和“校长负责”之间的关系，未能意识到“党组织领导”与“校长负责”是各司其职基础上相互合作的“关系性存在”。没有建立起完善的学校党政干部定期沟通、分工协同的工作机制，或是存在沟通机制随意化、形式化、低效化的问题，造成书记和校长分设的学校存在决策界限模糊、沟通协调障碍、推进实施乏力等问题。
有效监督弱化缺失
制度的有效性在于执行和监督，在于把其作为有机整体，将体制性、结构性的总体制度安排转化为体系化、操作性的运行制度规则。完善的监督机制是党组织决策落实到位、校长依法依规行使职权的有力保障。《意见》赋予了师生员工参与民主管理和监督的权力，明确上级党组织和有关部门的监督职责。
然而，当前中小学校党组织领导的校长负责制运行过程中缺乏有效的监督机制，监督职责落实不到位。
首先，监督内容流于表浅。上级党组织和主管部门对学校的监督主要以定期检查和专项督导为主，难以全面、及时地发现学校存在的问题。对学校领导干部的考核主要以学校的教学成绩、升学率等指标为主，对其在党风廉政建设、民主管理等方面的考核权重较低，导致学校领导干部对监督工作不够重视。
其次，监督主体过于单一。学校内部由于分工不明确、责任不清晰，导致党组织内部监督乏力；教职工缺乏监督主体意识及畅通的监督渠道；社会公众对学校工作了解有限，难以对学校管理和决策进行实质性监督。
最后，监督方式传统低效。目前的监督方式仍然以阶段性“走马观花式”监督为主，忽视了对学校管理过程的动态监测与评估，且存在极大的人为干扰空间。同时，未充分利用互联网、大数据等技术手段实现对学校工作的实时监测和数据分析，导致在评价学校党组织的执行效果与校长的履职尽责方面，特别是对书记和校长的履职、关系、合作等缺乏相应的评价标准，监督工作缺乏科学性和精准性，难以适应新时代学校治理的要求。
框定党组织领导
与校长负责的权限与职责
要解决当前中小学校党组织领导的校长负责制运行过程中的问题，高质量推进“党组织领导”和“校长负责”，中小学校必须准确定位、正确认识、科学应对二者之间的关系，构建现代学校治理制度。“厘清权责边界”是中小学校党组织领导的校长负责制的核心要求。
准确厘定和把握党组织与校长的权力边界，不能超越职权
探究中小学校内部治理结构中的党政权力边界问题，首要前提是坚持党对教育事业的全面领导。正确厘清党组织与校长的党政之间的权力划分，不仅不会削弱党组织的领导权威，反而会使“党组织领导”更有效，更能使“党组织领导”与“校长负责”各司其职、各就其位、各安其分，起到事半功倍的积极作用。
首先，中小学校党组织要坚决行使对学校工作的全面领导权，对事关“方向、大局、决策、班子、队伍”等方面履行领导职责。党组织有权抓紧抓实抓对学校的重要工作，重要工作都要经党组会议决定。
其次，党组会议决定的具体事务交由校长负责。“校长在学校党组织领导下依法依规行使职权，按照学校党组织有关决议，积极主动做好教育教学和行政管理等方面工作。”因此校长负责是有实质内涵和权力边界的。校长在管执行、管落实、管微观、管日常等相应工作上，有权决断。理论上讲，只要是党组会议决定的事，交给校长负责的工作校长可以完全负责，充分行使职权，不用再考虑党组织书记或其他成员的个人想法和意见，避免交叉扯皮，影响学校管理的专业性。
最后，中小学校要坚持发挥“民主管理”的作用。学校教职员工有权参与民主决策和监督。学校在制定教育教学、行政管理等重大事项方案时要重视师生的参与和监督，发挥好教职工大会和群团组织作用。
清晰界定党组织书记和校长的职责范围，不能混淆重叠
学校党组织书记和校长是关键主体，要处理好二者之间的关系和职责，才能有效落实好党组织领导的校长负责制。
首先，党组织书记是学校管党治党和办学治校的首要责任人，其职责一般概述为“主持学校党组织的全面工作，负责学校领导班子建设，确保党的教育方针和党中央决策部署在中小学校得到切实贯彻落实”。党组织书记要带领党组织班子成员，实行集体领导，对学校重大事项进行集体决策，确保决策的科学性、民主性和规范性；同时要加强学校党的建设，全面强化政治建设、思想建设和队伍建设等。
其次，校长是学校行政工作主要负责人，其职责一般概述为“主持学校行政的全面工作，坚持党组织的集体领导，确保学校党组织的集体决议得到贯彻执行”。校长要充分发挥专业优势，聚焦教育教学和行政管理等方面，运用校长办公会议，或适时提出需学校党组织审议的重要议题，或部署落实党组织有关决议，或研究处理微观层面的教育管理等工作。
最后，党组织书记和校长要在清晰明了各自职责和权力行使的基础下，各司其职，在分管领域内充分发挥职能，相互支持、协同工作，形成有效的工作合力，避免职责越界，产生不必要的矛盾。中小学校既要防止党组织过度介入行政事务，避免党组织代替行政职能，又要避免校长忽视党组织的领导，过分强调个人负责，或者不服从党组织领导决策而独断专行。
强化推进党组织和校长的党政沟通协调，不能分离隔阂
沟通协调对交流工作信息、准确传递内容有重要作用，可以提高决策与执行的效率和质量。只有中小学校的党政沟通协调机制实际运行效果良好，才能使沟通各方互相理解信任；信息交流畅通融洽，工作推进才能有序、顺畅、高效。
首先，中小学校党政沟通协同机制中至为关键的一环是，党组织书记和校长之间的沟通协调。《意见》也明确要求中小学校建立党组织书记和校长定期沟通制度。党组织书记和校长要有意识地定期进行沟通，可以每周或根据学校重要事项需要及时协商，确保思想上行动上协调一致。只有党组织书记和校长意见一致，领导核心和管理核心一条心，才能有效支撑党组织领导的校长负责制规范执行；如果党组织书记和校长貌合神离，甚至南辕北辙，不能从学校教育事业发展的全局和大局出发，各有各的想法，各自组建“小团体”，那么学校必定人心涣散，党组织领导的校长负责制就形同虚设。因此，必须“选好配强学校领导班子特别是党组织书记和校长”，对于搞“小团体”、个人专断、“山头主义”的行为必须及时坚决制止，确保党组织书记和校长切实在思想上同心，在治校上同向，在促进学校教育发展上同步。
其次，要加强正副职以及副职之间的沟通协调。党组织书记和校长要始终带头坚持党性原则，坚持民主集中制，避免“一言堂”现象，对于学校重大问题坚持充分酝酿，听取各方意见，统一思想后再提交党组织会议或校长办公会议讨论决策。
最后，要重视党员同志和党外教职员工的沟通协调，以及学校各职能部门之间的沟通协调。只有强化全校范围内的沟通协调，才能将全校教职员工统一在党政领导的协同领导负责中，为学校教育事业发展群策群力。
建立健全党组织书记和校长的民主考评体系，不能独断专权
评价具有导向功能。中小学校要建立健全民主考评体系，以确保党组织领导的校长负责制得到有效实施。这种考评体系必须综合考量定性和定量分析，融合主观和客观的评价维度，并通过内部和外部多元评价途径来确保全面性和公正性。
首先，中小学校要主动向上级党委和单位汇报履行情况，并接受地方各级党委的定期考核，以确保党组织领导的校长负责制的有效运行。地方各级党委作为中小学校的上级党组织，其考核具有更强的政治性和指导性，从政治高度出发，加强教育督导和监督检查，综合运用督导和检查结果以促进学校治理现代化。
其次，中小学校要建立师生常态化评议。师生及家长作为学校治理的参与者，其评价更具有现实性和针对性。学校通过教职工代表大会、学生和家长代表座谈会、领导信箱等方式，吸纳师生家长意见表达，并将其作为检验制度执行的关键指标。
再次，中小学校要建立发展性评价机制。制度的执行是为了进一步贯彻党的领导和更好地促进学校教育事业发展。因此，要从学校教育事业发展的大局出发，要在党组织和校长充分协同融合的内在逻辑中构建发展性评价，既不能脱离党组织评价行政，也不能忽略行政评价党组织。
最后，中小学校要构建评价反馈机制。反馈机制的建立是评价体系中不可或缺的一部分。定期收集和整合关于制度实施的反馈信息，并进行共性和趋势分析。根据反馈结果进一步推进制度实施行动，明确推进措施、责任人和完成时限，能确保制度得到有效响应。持续改进是履职考核体系的核心，需定期回顾考评体系的有效性，并根据学校发展的新情况和外部环境的变化进行调整。
随着教育全球化和信息化的不断发展，中小学校教育所面临的挑战将日益复杂，权责分明的党组织领导的校长负责制将为应对挑战提供强有力的支持。
“有所为有所不为”不仅是对中小学校党组织和校长权限与职责的基本要求，更是一种科学的管理理念和重要的领导艺术。它意味着学校党组织和校长需要明确自身的职责范围，既不能滥用权力，也不能疏于职守，更不能越权行事；需要在尊重规律、遵守规则的基础上，充分发挥主观能动性，既要敢于作为，又要避免作为不当。
“有所为有所不为”更是对学校管理层的一种期待。这需要他们不仅具备深厚的教育情怀和丰富的管理经验，更需要他们提升个人道德修养和职业操守，相互理解，互相包容，增强宏观视野和大局意识，从学校发展的战略格局和高度出发，作出正确的决策，处理好各种关系，协调好各种矛盾，以保证学校能够更加灵活地适应社会发展的需求，实现学校教育的高质量发展。