+关注

手机看

微信扫一扫，随时随地看

张红宇：协调城乡关系的全球经验及对我国城乡融合发展的启示

农民日报

2025-04-02 19:16发布于北京农民日报官方账号

+关注

摘要：世界各国在现代化进程中大都出现过城乡发展失衡问题，发达国家注重从调整城市化战略和城乡人口迁移政策、建立农业发展和从业者收入支持政策、促进各类产业在城乡之间合理布局、推进城乡基础设施和公共服务一体化等方面采取调节措施。协调城乡关系的行为具有阶段性特征，需要政府主动作为，各国有不同模式和路径选择。要坚持守正创新、博采众长，充分借鉴吸收国际经验，助力我国城乡融合发展。

世界各国在现代化进程中大都出现过城乡发展失衡问题，从英国以“羊吃人”的圈地运动推动工业革命和城市化进程，到目前世界主要发达国家较好处理城乡关系，实现了城乡均衡发展、协调发展抑或等值发展，先行国家对城乡关系的处理经历了漫长而曲折的历程，其协调城乡关系的探索做法和经验教训，对我国推动城乡融合发展具有重要借鉴意义。

先行国家协调城乡关系的主要做法

协调城乡关系涉及城乡经济、社会、政治等各领域政策的调整，不同国家或同一国家的不同发展阶段侧重点又有所不同。从成功实现现代化国家的经验来看，普遍从以下四个方面采取措施积极作为。

调整城市化战略和城乡人口迁移政策。一些国家在城市化进程中片面重视大城市而忽视了中小城市和小城镇的发展，造成人口和资源过度向大城市集中，导致出现城乡区域发展失衡、大城市“贫民窟”丛生等严重问题，典型如拉丁美洲、印度等。与之相反，一些经济发达国家发展到一定阶段后采取措施调整完善城镇化战略，优化城乡人口布局，促进城乡区域均衡发展。

一是完善城市化发展战略。发达国家城镇化率普遍达80%以上，2022年美国城镇化率为83%，加拿大为82%，荷兰为93%，以色列为93%，日本为92%。这些国家大都结合国情选择城镇化道路，并根据发展阶段条件变化及时完善城镇化战略。美国20世纪20年代开始出现逆城市化现象，顺应城市郊区化趋势，美国依托大都市区带动城乡共生发展，走工农协调发展的城镇化道路，形成了“大都市—中心城市—小城镇”互促发展的城乡体系，促使空间结构由单中心向多中心转变，推动城市要素向农村扩散集聚。20世纪50年代，德国采取“中心—边缘”发展模式，乡村发展日趋边缘化，到了60年代开始出现逆城市化现象。德国政府以“城乡等值化”为目标，重新对乡村发展进行总体规划，采取措施振兴中小城镇，走出了一条以小城市和镇为主的城市化道路。二战之后，英国实施了一系列政府干预措施以控制城市的发展，通过新城（卫星城）建设疏解大城市增长、控制大城市蔓延，通过“绿化带”政策控制城市的蔓延。

二是引导人口有序迁移。发达国家政府主要通过调整产业政策、培育人力资本、强化公共服务等途径，引导人口在城乡、区域之间优化配置。在工业化、城镇化早中期，主要是鼓励农村人口向城镇转移，工业化、城镇化达到较高水平之后，则开始引导城市人口向乡村有序流动。韩国农村人口向城市转移呈现“离土又离乡”的举家迁移特征，政府主要通过介入住房供给增加农村居民进城的保障，助力农村转移人口在城市安居。20世纪70年代之后，日本陆续出现了农村出身的城市退休人员回到自己故乡的“U-turn”现象，去往与自己故乡临近的中小城市的“J-turn”现象，以及城市人口迁居到与自己没有任何地缘或亲缘关系的农村地区的“I-turn”现象，三者被合称为“UJI-turn”。日本政府积极鼓励“JI-turn”，通过设立定居奖金、协调耕地流转、介绍租房、建造新住宅等奖励性政策，吸引城市人口返乡。法国从20世纪50年代开始实施国土整治行动，到1975年共有约750万人从东部发达城市地区迁往西部相对落后的农村地区，极大地推动了西部地区的工业化、城镇化进程。

建立农业发展和从业者收入支持政策。世界各国在工业化、城镇化进程中，对农业发展的态度大都经历了由汲取剩余到支持保护的转变历程，发达国家普遍建立了完善的农业支持保护制度，对农业实行高水平保护，并对农民收入实行多种形式的政策支持，促进农业从业人员收入与其他产业从业人员基本均衡。

一是健全农业支持保护制度。农业和工业之间生产效率的天然差距，会导致工业化进程中农业与工业的差距不断扩大，但农业作为国民经济基础产业，若长期发展滞后必然会对国计民生造成负面影响，甚至会反过来制约工业化、城镇化。因此当工业化、城镇化发展达到一定程度之后，实行支持保护政策以提高农业生产率，成为很多国家的共同选择。美国自20世纪30年来以来就积极构建农业支持保护制度，持续为农业发展提供强力支持，有效支撑美国成为世界头号发达国家和农业强国。20世纪60年代，日本开始进入经济高速增长阶段，工农城乡差距拉大，在此背景下日本于1961年出台实施《农业基本法》，加强对农业支持保护。目前，日本政府每隔五年编制修订出台《粮食·农业·农村基本计划》，明确农业发展的施政基本方针、粮食自给率目标以及“一揽子”支持保护政策。欧盟成立之后，欧洲经济共同体共同农业政策成为其核心政策之一，通过实施财政补贴、价格支持、农业基础设施支持和农村公益服务等措施，大大促进了农业生产发展，缩小了城乡发展差距。

二是平抑城乡居民收入差距。世界各国工业化进程中普遍存在城乡居民收入扩张问题。进入发达经济体行列的国家，大都较好解决了城乡居民收入差距问题，大部分发达国家的城乡居民收入比在1.25以下，部分发达国家的城乡居民收入比小于1。美国在20世纪30年代，农民收入大约为非农人口收入的40%。以1933年出台《农业调整法》为标志，美国开始主要通过价格支持形式对农民收入进行干预，差不多经历了70年的努力，工农收入差距由2.5：1缩小到1：1左右。二战后日本工业高速增长，农民与非农从业者的收入差距不断扩大。日本从1960年代开始采取措施弥合城乡居民收入差距，到了20世纪70年代中期，农民收入开始赶上非农从业者。20世纪60年代, 挪威城乡居民收入差距达到3：1以上，通过实施一系列协调城乡关系的举措，到20世纪后期，挪威经济和人文发展指数在世界各国中名列前茅，基本消灭了城乡差别，农村地区居民的收入水准、生活条件和社会福利水平, 以及可持续发展的能力均不低于城市居民。

促进各类产业在城乡之间合理布局。产业是就业和民生之本，发达国家注重通过优化城乡规划、加强基础设施建设等手段，引导非农产业在大中小城市以及城乡之间均衡布局，与此同时积极培育拓展农业的新型功能，促进农村一二三产融合发展，突破农业产业主要就是农业生产的传统模式。

一是优化城乡产业布局。工业化生产的规模报酬递增规律，以及城市发展的“虹吸效应”等因素，不可避免会导致产业向城市聚集。发达国家为了避免因此导致的城乡区域差别扩大、乡村萎缩凋敝，采取各种措施来优化城乡区域产业布局。法国的工业化和城市化长期集中在大巴黎地区，为解决因此导致的城乡区域发展失衡问题，法国把“工业分散政策”作为“领土整治计划”的重要内容积极推进，鼓励企业向乡村地区迁移和投资，推动产业再分布以实现均衡化发展。德国通过完善产业基础设施和功能区布局规划，强化小城市和镇的产业配套与服务功能，增强对大企业的吸引力。德国排名前100名的大企业中，只有3个将总部放在首都柏林，很多大企业将总部设在小镇上，“在小城市和镇工作、回乡村居住”成为理想的工作生活方式。美国拥有6000多所大学，大多数分布在乡村小镇以及由此而形成的大学城，很多公司总部也分布在乡村小镇上，在乡村创造了大量就业机会，吸引了人口向乡村流动。日本1971年实施《农村区域工业导入法》，1972年实施《工业再配置促进法》，在农村积极而有计划地引入工业，促进农民就业于农村工业部门，通过改善结构谋求农业与工业均衡发展。

二是挖掘农业农村多元功能价值。发达国家经济发展到一定水平之后，不约而同走向释放农业多重功能和乡村多元价值之路，农业功能开始由单一的产品供给拓展到环境保护、休闲观光、文化传承等领域，乡村则由封闭的农事生产生活区域向开放的融生产生活生态功能于一体的乡村社区转变。日本推行“六次产业化”运动，以农业为基础，以农村居民为主体，发展农产品加工、流通、销售及相关服务业，形成集生产、加工、销售、餐饮和服务于一体的完整产业链，推动农村一二三产融合发展。德国支持保护乡村景观文化，促进“半农业”和旅游业、手工业发展，为乡村人口充分就业和增收提供稳定保障。日本、韩国充分发挥乡村在生态、环境、文化等方面的地区资源特性，通过多样化的经济活动培育乡村内生发展动力。法国自“光辉30年”中后期开始，乡村地区的功能逐步变得更为多元化，从农产品生产地成为休闲旅游目的地和生态环境保护地，从农民的居住地成为城乡居民共同的居住和休憩地。2018年，法国乡村旅游的人数约占当年全国旅游总人数的三分之一，收入约占当年全国旅游总收入的四分之一。

推进城乡基础设施和公共服务一体化。城乡公共基础设施和基本公共服务存在差距，是世界各国城乡差距的重要表现。随着经济发展阶段变化，以及城乡居民对于权利平等的追求，发达国家大多经历了一个乡村基础设施补短板和城乡公共服务均衡化的过程，当前主要发达国家的城乡基础设施和公共服务一体化已经达到了很高水平。

一是补上乡村基础设施建设短板。基础设施对于促进经济增长具有不可或缺的作用，很多国家都注重加强乡村基础设施建设以缩小城乡差距。美国自20世纪30年代以来，一直重视农村的交通、水电、排灌、教育、文化、卫生等基础设施的规划建设，通过基础设施的现代化实现了村镇的高度现代化，使城乡之间的差距大大缩小。韩国在“新村运动”中，1971到1978年间，平均每个村庄改善道路2600米、修建小桥2.1座、改善河岸238米、建设水库0.7个，农村电气化比例从1970年的20%增加到了1977年的98%，农村饮用水系统明显改善。日本从20世纪50年代中后期开始，陆续实施“新农村建设”“经济社会发展计划”等，全面加强农业生产和农民生活基础设施建设，诸如自来水与排水管道网建设、连接农村与山区的高速道路建设、农村民居改建等，到20世纪60年代已经实现了城乡基础设施均等化。

二是推进城乡基本公共服务均等化。发达国家教育、医疗、养老等基本公共服务的城乡差距，同样经历了由扩大到缩小再到均等化的过程。相关研究表明，城乡基本公共服务均等化的实现步骤遵循先城市后农村、先工业从业人员后农业从业人员、先富裕人群后贫困人群的顺序。日本20世纪60年代以来逐步建立了以家庭收入为基础的城乡一体的养老、医疗、社会救助等社会保障制度，其中大部分制度都形成于经济高度增长的20世纪60年代到70年代。美国1935年通过《社会保障法案》确立了全国统一的企业职工养老保险制度，1950年、1954年又先后两次修订法案，把农场雇员和农场主纳入养老保险覆盖范围，实现了城乡养老保险机会均等。澳大利亚为解决城乡之间医疗保障不均衡问题，1978年将初级卫生保健体系建设确立为农村卫生发展的重要目标，采取措施缩小城乡医疗保障待遇差别，基本实现了城乡医疗卫生服务均等化。挪威是成功实现城乡一体化的典型代表之一，其城乡一体化战略的核心目标在于实现“相同的生活条件”，核心要义就是基本公共服务均等化。

先行国家协调城乡关系的共性特征

各国政府协调城乡关系的行为选择有其内在规律性，在环境条件、介入时机、道路选择、政策工具等方面呈现出一定的共性特征。

协调城乡关系的行为具有阶段性特征。城乡差距问题是在经济发展中产生的，也要在经济的进一步发展中解决，经济发展是缩小城乡差距的前提基础。先行国家的经验充分表明，只有到了工业化的中期阶段，所谓政府对农业的保护以及平抑城乡居民收入差距的行为才开始有所作为，而政府真正的努力，则更多地产生于工业化的后期。速水佑次郎等将工业化过程中农业发展所面临的问题划分为三个阶段，低收入时将粮食问题置于优先位置，中等收入时将贫困问题置于优先位置，到了高收入时则将农业调整问题置于优先位置。有学者对代表性国家工业和城市反过来支持农业农村发展的政策转折点的时间进行了测算，结果表明，英国、美国、法国、德国、日本、韩国的转折点分别发生于1886年、1890年、1885年、1880年、1910年、1964年，后发工业化国家的农业农村政策转向要快于早发国家。法国政府在快速城镇化进程中乡村政策的发展，经历了从“提高农业生产力—推进乡村综合事务—促进城乡及人与自然和谐发展”的多阶段进程。因而对城乡关系进行调整要把握好阶段性要求，介入时机既不能太早也不能过晚。

协调城乡关系离不开政府的主动作为。从全球范围来看，城乡之间存在发展差距而且一定时期内这种差距会持续扩张，是工业化进城中的普遍现象。随着劳动力从低收入的传统产业向现代产业部门转移，经济发展运行的自身规律可以在漫长的时期内自动弥合这种差距。但仅仅依靠济发展自身规律来弥合城乡差距，可能会因市场经济单一的逐利行为，导致城乡差距的扩张在一定时期内毫无节制甚至突破社会可承受的范围，或者使城乡差距持续的时间特别长，从而使国家陷入发展陷阱，政府的行为选择则很大程度上缩短或延续这个过程。通过政府行为来协调城乡关系，几乎是世界各国在工业化过程中的共同行为选择。美国罗斯福新政对农业政策的调整，韩国的“新村运动”，法国的“领土整治计划”，德国的“城乡等值化”，日本20世纪60年代大力推进农业农村发展，都是以政府行为干预来协调城乡关系的典型例证，政府行为是影响工业化进程中城乡差距问题的重要因素。

各国协调城乡关系有不同模式和路径。各国政府普遍会采取措施对城乡关系进行协调，但在介入时机和手段的选择上，大国与小国、工业化先行国家与后发国家之间，具有因国而异、因时而异的道路和模式选择。就城乡融合发展的模式而言，陈磊等将其总结归纳为美国的城乡互促发展模式、英国的乡村主导发展模式、德国的城乡等值发展模式、日本的以城促乡发展模式和韩国的新村建设发展模式，这些国家协调城乡关系的探索由于国情差异而出现分化。就协调城乡关系的具体领域而言，不同国家之间也有着差异化的路径选择。比如，在城乡基本公共服务均等化的模式方面，张华等将其分为了政府主导与法律监管的日本模式、政府引导下多元供给的美国模式、市场机制调节下的地区创新的英国模式，以及全面发展福利社会的北欧模式，这些模式的选择具有不同的社会历史背景，受制于国家发展特定的历史阶段、国情特点。

城乡要素双向流动优化配置作用关键。发达国家进入工业化中期阶段之后，普遍把有效市场与有为政府结合起来，在充分发挥市场机制作用的同时，采取措施促进资源要素向农业农村配置，防止要素单向流出农业农村。比如，土地要素方面，德国把土地整治作为协调城乡关系的重要切入点，1954年、1955年，原联邦德国先后颁布《土地整治法》和《农业法》，引导小规模农户退出土地发展农业规模经营，开展村庄更新，完善乡村基础设施，促进乡村生活水平的提高，为城乡融合发展拓展空间；人才要素方面，日本为应对农业人口数量剧减和老龄化加剧问题，出台实施《人口稀少地区对策紧急措施法》《过疏地区振兴特别措施法》《过疏地区活性化特别措施法》《过疏地区自立促进特别措施法》等法律，吸引青年人回流农村；资金要素方面，美国建立了以商业金融机构和个人信贷为基础，以农场主间的合作金融为主要模式，并成立政府农贷机构作为辅助的农村金融体系，很好地满足了农业生产的资金需求。

以法制化方式采取综合措施协调城乡关系。协调城乡发展是一个涉及综合性概念，发达国家综合采取经济政策如城乡产业政策，社会政策如收入再分配、基本公共服务均等化，政治政策如城乡居民权利平等化，生态政策如农业资源保护、节能减排，共同促进城乡关系调整优化。比如，日本为了促进农业发展，政府不仅采取了价格支持、收入支付、一般服务支持和其他收入支持等一揽子政策手段，而且还通过赋予村落法人资格、支持建立农民合作经济组织和基层群众性组织等措施，实现了农村基层组织的再造，为促进农业发展和乡村振兴提供内在组织支撑。与此同时，发达国家调整城乡关系的行为，普遍在法制的轨道上规范推进，通过制定和实施法律来调整城乡关系。比如，法国自“光辉30年”以来，颁布实施了《农业指导法》《农业指导补充法》《土地指导法》《乡村整治规划》《可持续发展法》《法国环境法典》《乡村地区发展法》《2010—2015年法国农村发展实施条例》等主要法律法规，有效引领和保障了城乡关系的调整。

国际经验对我国城乡融合发展的启示

目前，我国对城乡关系的处理已经进入了城乡融合发展阶段，正处于彻底破除城乡二元结构、完善城乡融合发展体制机制的关键时期。先行国家协调城乡关系的经验教训，对我国推进城乡融合发展具有重要借鉴意义。

协调城乡关系是世界各国现代化进程中面临的共同问题，需要从国家战略层面积极应对。从全球经验看，工业化进程中城乡差距的扩大是普遍存在的现象，政府需要在恰当的时机积极介入，对过度扩大的城乡差距进行矫治。较为成功协调城乡关系的发达国家，在特定发展阶段大都把协调城乡关系作为国家发展的重要战略，以举国之力集聚各类资源要素促进农业农村发展、缩小工农城乡差距，前述所提及的美国、德国、法国、日本、韩国、挪威等国家的做法，都是以政府行为有力协调城乡关系的典型例证。近年来，我国一些地区协调城乡关系的典型实践，如广东的“百千万工程”，也是举全省之力推进、破解城乡区域发展不平衡难题的“头号工程”。在城乡发展不平衡成为我国发展最大的不平衡情况下，要把协调城乡关系树立为国家发展战略目标，采取非常规、非均衡的发展战略，使促进城乡融合发展成为经济社会发展的重大制度安排。

我国的城乡差距问题与其他国家相比既有共同性更有独特性，实现城乡融合发展任务更为艰巨复杂。我国城乡发展差距的成因，既有市场经济条件下工农产业效率差异的共性因素，也有自身体制机制和发展战略等方面的特殊原因。一方面，计划经济时期形成城乡分割的户籍制度、土地制度、社保制度等，是导致我国城乡发展差距的独特制度性原因；另一方面，改革开放之后我国实施依靠低成本优势的出口导向型增长，人为压低劳动力、土地等要素成本，阻碍了要素市场化改革的推进。计划体制下形成城乡分割二元体制的制度惯性和路径依赖，叠加市场化改革进程中出口导向型增长模式，使我国城乡差距的成因具有复杂性。与此同时，世界各国的城乡差距问题是在漫长的工业化进程中渐次出现和解决的，而我国从1995—2015的20年间就实现了从工业化初期到后期的转变，必须在短时期内应对叠加出现的各类矛盾问题，而且我国的现代化是人口规模巨大的现代化，14亿多的人口规模超过了35个工业化国家的人口总和，因而解决城乡差距问题必须付出倍加艰辛的努力。

实现城乡融合发展的道路和模式具有多元性，要坚持守正创新遵循共同规律走中国特色之路。成功处理城乡关系的发达国家，大都从国情出发因地制宜选择了符合自身特点的发展道路。我国国情与这些国家相比有很多不同，走的是中国特色现代化道路，因此也只能基于国情农情选择自身的城乡融合发展之路。比如，我国是共产党领导的社会主义国家，必须坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，土地制度创新也必须坚守农村土地农民集体所有这个底线；我国有世界最多的人口、最大规模的农产品消费，农业具有明显的大国农业特征，因而不断夯实农业的基础地位是城乡融合发展的重要前提；我国城乡和区域发展不平衡问题相互交织，城乡融合发展总体水平呈现东部大于中部大于东北大于西部的空间格局，因此解决城乡差距问题要与解决区域发展不平衡问题统筹考虑；我国农耕文明历史底蕴深厚，因此要在城乡融合发展中保护、传承和利用农耕文化，等等。

围绕城乡要素自由流动和优化配置关键环节，统筹使用各种政策工具实现城乡融合发展目标。促进城乡资源要素的双向流动和优化配置，是先行国家协调城乡关系的关键举措。我国城乡要素配置既面临不合理制度限制导致的流动不自由、交换不平等的问题，也有市场逐利行为导致的要素单向流出农业农村问题。要把构建城乡要素自由流动和优化配置的制度作为关键环节，坚持发挥市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，建立健全有利于城乡间要素双向流动、优先向农业农村配置的体制机制。与此同时，要借鉴发达国家以立法开路、以法令形式推进，综合施策采取“一揽子”政策工具协调城乡关系的做法，充分发挥法制促进在城乡融合发展中的作用，通过立改废释纂并举，在近年来陆续出台实施《乡村振兴促进法》《粮食安全保障法》《农村集体经济组织法》等法律法规的基础上，进一步健全完善城乡发展相关法律法规，统筹构建包括经济、政治、社会、文化、生态、组织等领域政策在内的政策体系，以综合手段促进和保障城乡融合发展。

总而言之，工业化以来，全球各国200多年协调城乡关系的实践充分表明，城乡差距的扩大是一个不以人的意志为转移的过程，政府行为的选择则可以在一定程度上加快或迟滞城乡差距的弥合。已经实现了现代化的国家，都是消除了工农城乡差别，产业结构与就业结构一致，工业化、城镇化和农业现代化协调的国家。协调城乡关系的行为与经济发展的阶段特征密切相关，有其内在规律特征，但在不同国家有不同的外在表达形式。我国的城乡关系问题与其他国家相比既有共同之处，又有与国情紧密结合的独特性，要充分汲取发达国家有效处理城乡关系的成功经验，守正创新走好符合中国国情和发展阶段特征的城乡融合发展之路。

作者：张红宇作者系中国农业风险管理研究会会长

监制：顾江冰编辑：暴佳然

免责声明：本内容来自腾讯平台创作者，不代表腾讯新闻或腾讯网的观点和立场。