国际货币基金组织为什么加剧了发展中国家的贫困？ | 国政学人

在过去的几十年里，国际货币基金组织（IMF）一直坚持致力于减轻发展中国家的贫困状况并声称其项目旨在实现减贫与增长。一些研究也支持IMF的立场，指出自全球金融危机以来，该机构为借款国提供了更多的财政刺激自主权，并对财政紧缩的重视程度也有所降低；然而，也有研究表明，参与IMF援助计划的国家贫困状况加剧，收入分配恶化；还有研究表明，尽管IMF的减贫项目未对借款国贫困人口造成直接负面影响，但其在真正缓解贫困方面的成效十分有限。

本研究通过对IMF贷款条件进行细化分析，丰富了关于IMF与贫困关系的讨论。为控制IMF选择机制的非随机性，研究采用工具变量模型，对1986年至2016年间81个发展中国家的数据进行分析。结果表明，接受IMF贷款的国家总体上贫困率更高。在拓展以往研究的基础上，研究进一步发现，不同类型的IMF贷款条件对贫困的影响存在差异。

IMF将贷款条件分为两类：结构性条件和稳定性条件。结构性条件（structural conditions）包括结构性绩效标准（structural performance criteria）或结构性基准（structural benchmark）；稳定性条件（stabilization reforms）包括定量绩效标准（quantitative performance criteria）或指示性基准（indicative benchmark）。研究表明，附加结构性改革条件的贷款往往会加剧发展中国家的贫困状况，而附加稳定性改革条件的贷款通常对贫困没有显著影响。研究认为，结构性改革涉及深层次、广泛的市场导向型经济调整，这往往导致失业率上升、政府财政收入减少、基本公共服务成本上升，并对税收体系、养老金及社会保障体系进行重构，从而加剧贫困。此外，当进一步细分结构性改革的具体条件时，研究发现几乎所有条件都具有统计上的显著负面影响，这进一步证明结构性改革在贫困治理方面的消极作用。相较之下，稳定性改革及其具体措施对贫困的影响相对有限。尽管稳定性政策（如削减政府支出、提高利率和偿还债务）可能带来一定的经济阵痛，但IMF在制定此类改革时，通常仅设定宽泛的宏观经济目标，使借款国在政策执行上比结构性改革享有更大的自主权。

本研究结果对政策制定者具有重要意义。首先，根据研究的样本数据，在所涵盖的国家和年份中，平均每年约有12.8亿人被归类为贫困人口，占整体样本的32.7%。这一庞大的贫困人口规模凸显了IMF与贫困问题研究的现实紧迫性。

其次，现有实证研究尚未全面检验所有类型的IMF贷款条件对贫困的具体影响，这进一步强调了对IMF项目进行分解分析的必要性。研究揭示了结构性改革条件可能带来的负面效应，以及稳定性政策对贫困影响的相对有限性。

最后，本研究为“全球化与贫困”这一学术争论提供了新的实证支持。尽管IMF声称其政策旨在减少贫困，但大量全球化研究表明，开放市场政策往往使贫困群体面临更大挑战。在既有研究的基础上，本研究进一步证明，国际压力往往加剧贫困，且稳定性改革与结构性改革在其中发挥不同作用。

在对IMF贷款安排中的具体政策规定进行比较之前，首先需要区分不同类型的贷款条件。IMF将贷款条件划分为结构性改革条件和稳定性改革条件。结构性改革条件通常涵盖贸易、金融、资本账户、税收和劳动力市场改革、制度重组以及国有企业私有化等内容。相对而言，IMF则将稳定性改革界定为“由政府当局控制的宏观经济变量，如货币和信贷总量、国际储备、财政收支平衡以及外部借款”，这一分类在政治经济学研究中也得到了广泛应用。

区分结构性改革和稳定性改革非常重要，因为两者对借款国的影响大不相同。结构性改革涉及深刻且广泛的变革，包括贸易与汇率政策、劳动力市场改革、私有化、金融与财政部门改革、税收政策以及制度性改革。这些改革旨在推进自由市场原则，限制国家角色，强化法治和产权保护。由于这些改革是全面的，且包含侵入性条件，限制了借款国修改这些条件以减轻其对贫困的负面影响的能力。

（一）结构性改革与贫困

文章的理论机制将结构性改革与贫困之间的关系建立在改革对失业率上升、政府收入下降（进而减少社会开支）、基本服务成本增加以及税收征管、养老金和社会保障制度重组的影响上。首先，私有化（privatization）的影响。国有企业出售给私营公司通常会导致冗余的国家工作人员被解雇，从而加剧失业，进而提高贫困率。此外，私有化还会导致公共服务（如水电等）的价格大幅上涨，因为私营公司往往通过垄断定价来获取超额利润，这会进一步加剧贫困问题。

同样地，在累退税制改革（regressive tax reforms）下统一所得税税率和实施更加灵活的劳动市场，也可能导致贫困加剧。“华盛顿共识”长期倡导为企业家降低税率并提高消费税（如增值税），以促进就业创造和增加收入。然而，消费税（consumption-based taxes）在贫困群体的可支配收入中占据了更大比例。此外， IMF提倡取消对外资利润税收的回流，以吸引外资。这类政策减少了政府的收入，可能会削减用于贫困群体的社会支出资源。

劳动市场改革也可能加剧贫困。更为灵活的劳动市场有助于更容易地雇佣和解雇工人，并降低低技能员工的工资。贸易和制度变革同样对贫困产生影响。贸易从为国内消费者生产转向为全球市场生产，全球市场生产的转型打破了市场弱势群体原本相对稳定的生存模式，使他们面临更激烈的价格、资源和劳动力市场竞争，例如加剧自给自足农民的竞争，特别是对贫困群体的就业造成了损失。此外，推广自由贸易区、降低关税和进口税会减少政府用于帮助贫困群体上的可支配财政收入。政府取消补贴的价格管制政策，这种价格上涨对贫困弱势群体的影响尤为严重。

（二）稳定性改革与贫困

与结构性改革不同，稳定性改革通常包括削减政府支出、减少货币供应量以及降低国内和外部债务，以实现宏观经济稳定。政府通常可以采取多种替代措施来满足国际货币基金组织设定的条件，从而对借款国主权的影响较小。

首先，削减政府支出可能加剧贫困，但也并不必然导致这种结果。因为稳定性条件并不要求政府实施具体的改革，而是允许政府在实现经济政策目标时有一定的自由裁量权（discretion），且借款国政府（特别是在选举年）也有政治动机避免那些可能会引发显著贫困的财政整顿政策。

稳定性改革政策还包括货币和债务管理措施。IMF倾向于设立货币委员会以限制货币当局操控汇率，并支持减少债务拖欠、限制信贷来源，这些措施通常会推高利率，增加借贷成本，抑制企业扩张。然而，政府仍可以发挥能动性，通过重新谈判债务或推动经济增长降低债务占生产总值的比重，以减少对贫困群体的冲击。

最后，稳定性计划还可能包含增加社会支出、促进社会公正，并向贫困群体提供经济支持的措施。部分研究指出，IMF在其援助计划中更加关注社会支出目标、贫困群体和弱势群体，提高社会支出占公共总支出的比重。此外，削减支出未必会带来长期经济紧缩，某些情况下甚至可能带来财政扩张效应。

基于上述讨论，文章提出以下两项假设：

H1 IMF设定的结构性贷款条件可能导致贫困率上升。
H2 IMF设定的稳定性贷款条件与贫困率之间无显著相关性。

研究收集了1986年至2016年间81个发展中国家的数据，以分析不同IMF贷款条件对贫困的影响。为了评估IMF贷款条件对发展中国家贫困群体的影响，研究采用世界银行（2018年）的贫困人口比例作为主要因变量，即生活在国家贫困线以下的人口比例，并对其取对数处理。作为核心自变量，作者识别出各国在IMF贷款安排下被施加了哪些类型的具体条件。主要自变量为一个国家在同一年度至少6个月内所经历的特定IMF贷款条件数量的对数值。由于条件数量数据存在较高偏态，需对其取自然对数进行调整。本研究重点关注结构性条件对贫困的影响，因此主要分析七类条件，包括贸易与外汇、劳动市场、私有化、金融部门、税收与财政收入、制度改革以及财政政策。其余类型的条件（如土地与环境、再分配、社会政策等）由于在IMF贷款安排中占比极小，被归类为“其他”类别。在本研究所有的IMF贷款样本中，66%涉及结构性改革条件，88%涉及稳定性改革条件，56%同时包含两类条件，研究致力于评估贷款条件类型在实施两年后的影响。

回归结果显示，所有IMF贷款安排均对贫困具有正向影响。平均来看，在实施IMF贷款安排两年后，具有中等水平贷款条件数量的国家，其贫困率比条件数量末1/4的国家高约1.3%；仅包含稳定性改革条件的贷款安排对贫困无显著影响，仅包含结构性条件的安排显著增加贫困水平。在这些国家中，贷款条件数量每增加一个标准差，贫困率预计上升约1%。

接着，研究发现，贸易与汇率条件、劳动条件、私有化、税收与收入条件以及制度改革都与贫困的增加呈正相关，而金融部门改革和财政问题则未达到统计显著性。尽管研究无法确定为何利率变化和更严格的财政纪律未对贫困产生显著影响，但在金融改革的情况下，可能是因为贫困人群无法获得贷款或信贷，因此金融改革带来的紧缩信贷市场和更高的利率对他们的影响有限。关于财政问题，大多数政府支出的变化都是短期的，且常常被现任或未来的政府推翻，从而减少了它们对贫困的影响。从实质性效果来看，研究发现，对于签有IMF协议的国家来说，每增加两个贸易和汇率条件，贫困率在实施两年后将平均增加0.75%。此外，签有IMF协议且包含平均数量的贸易和汇率条件的国家，贫困率比没有协议的国家高3.5%，在其他条件相同的情况下。我们认为，贸易和汇率条件的变化反映了生产者、销售者从为国内消费者提供服务到为全球市场服务的转变，同时加剧了自给自足农民的竞争，导致国内工人和农民的经济流动性受到影响，进而加剧贫困水平。

此外，研究发现劳动条件对贫困率也有显著影响。在IMF贷款安排下，每增加两项额外劳动条件的国家，贫困率预计上升约0.9%。相比未接受IMF贷款安排的类似国家，它们的贫困率高出约3.4%。这一结果符合预期，因为促进劳动力市场灵活性的劳动条件通常会导致工资下降，尤其是对低技能劳动力而言，从而加剧贫困。

对于接受IMF贷款安排并增加两项私有化改革的国家而言，贫困率预计在两年后平均增加约1%，并比未接受IMF贷款安排的国家高出约2.8%。类似地，每增加两项税收和收入改革条件，贫困率预计平均上升约0.85%，而在附加了平均数量税收和收入改革条件的国家中，贫困率比未签署IMF协议的国家高出约2.3%。私有化通常伴随着就业岗位减少和商品价格上涨，这既降低了贫困群体的收入，又增加了生活成本，从而加剧贫困。而税收和收入改革往往涉及更高的消费型税收，这对低收入群体的可支配收入影响更大，导致贫困率上升。

总体来看，研究结果支持了两个假设。首先，与假设1一致，结构性贷款条件往往会提高贫困率，几乎所有类型的结构性条件都会使贫困率上升。其次，与假设2的预测相符，稳定性贷款条件通常与贫困率之间没有显著关系。这表明，结构性贷款条件可能具有某些特殊性，使其更容易在借款国引发贫困率的上升。

Structural conditions

结构性条件

Stabilization reforms

稳定性条件

Privatization

私有化

regressive tax reforms

累退税制改革

校对 | 高隆绪 孔庆宇

审核 | 施榕