彭文生：应对需求不足要求宏观政策机制转型｜宏观经济

2024年12月召开的中央经济工作会议指出，需求不足是我国经济运行面临的主要困难和挑战，2025年经济工作的首要重点任务是“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。如何理解政策落实的方向、力度、传导机制是我们判断未来经济走势的关键。需求不足有多方面的原因，有房地产调整、金融周期下行等周期性影响，也有收入分配和财税体制等结构性因素的拖累。从外部来看，地缘经济竞争加剧我国经济总需求不足的问题。在这样的背景下，把提振消费作为2025年经济工作的第一项重点任务，意味着宏观政策的机制需要发生变化。

宏观政策促进经济稳定的机制来自两部分，自动稳定器和逆周期调节，这两方面都面临挑战。一方面，与发达国家以及一些新兴市场国家相比，中国财政的自动稳定器功能较弱，表现在更依赖具有累退性的间接税或流转税，以及财政支出中用于转移支付和社会保障的比例偏低。同时，地方政府的土地财政具有明显的顺周期特征，不仅没有发挥自动稳定器作用，还放大了经济和金融的顺周期波动。中国财政运行的自动稳定器作用不足或者说有所缺失，增强了逆周期调节政策积极主动作为的必要性。

另一方面，过去的逆周期调节政策多集中在供给侧，例如依靠政策性金融等准财政工具，落地在投资与帮助企业部门。这一做法在过去之所以比较有效，是因为扩大出口可以部分消化投资增加的产能，弥补国内需求不足。但面对日益升温的保护主义与地缘经济压力，中国的外需和出口环境发生了变化。宏观政策如仍遵循传统思路，着眼于帮助企业、刺激投资需求等供给侧手段是不够的，因为投资不是最终需求，加大投资只会加剧供大于求的宏观经济失衡。

面向家庭部门的财政扩张应该是当前逆周期调节的主要载体。不同于货币政策，财政政策可以通过政府与家庭部门直接发生经济与交易行为（转移支付、税收等）而快速有效地作用于消费。把提振消费作为第一重点任务，必然意味财政政策是逆周期调节的第一有效工具。具体而言，完善社会保障体系，尤其是改善弱势群体的保障，促进中低收入群体增收减负，是结合民生与消费的有效抓手。综合来看，面向家庭部门的财政扩张可以兼顾稳增长、扎实推进共同富裕以及应对地缘经济挑战，达到一举多得的效果。

现阶段面向家庭部门的财政扩张，尤其改善社会保障机制，既促进当前消费需求，也促进未来的财政自动稳定器功能，是兼顾逆周期和跨周期（调整结构）的有效手段。短期来看，面向家庭的财政扩张可能带来一定的财政收支缺口，因而要辅之以融资端增加国债发行。长远来看，则需要推动财税体制改革，比如增加具有累进属性的直接税有利于调节收入差距、增强财政的自动稳定器功能。党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“健全直接税体系”“规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”“研究同新业态相适应的税收制度”等，是值得关注的方向。

面向家庭部门的财政扩张是稳增长的关键，且有助于推进共同富裕

过去一段时间，关于“产能过剩”的讨论集中在中国经济的供给过多上，这一认识存在一定的误区。虽然供给侧在机制上存在一定的扭曲，但现阶段中国经济的主要矛盾是需求不足，体现在就业、物价、企业盈利承压。内需不足的问题，既有周期性力量的影响，也体现一些结构性因素。中国经济正处于金融周期下行调整阶段，房地产相关的投资和消费需求收缩具有顺周期性，以其作为逆周期调节的载体有局限性。

从结构性因素来看，消费不足背后的最突出问题是家庭部门在收入分配中处于不利地位。一是家庭部门收入占国民收入的比重低。国民收入分配结构中包括居民、企业和政府三大部门。万得（Wind）、国家统计局等的数据显示，2021年，中国初次分配收入中家庭部门的占比为61%，美国为78%，英国为75%。相对较低的家庭部门收入占比，导致消费需求占GDP的比重低。二是从家庭部门内部来看，低收入人群享有的社会保障不足，社会保障体系在覆盖面、待遇水平与均等化程度上还有待完善。社会保障不足既降低居民的可支配收入，也增强其预防性储蓄动机，不利于提振消费需求。

在这样的背景下，个人破产制度的缺失加剧了家庭部门在收入分配中的弱势地位。党的二十届三中全会提出，要“探索建立个人破产制度”。类似于企业破产制度，个人破产制度能够在个体遭遇不利经济冲击时提供恢复机会，有助于遏制经济运行的顺周期性，避免对消费产生过大的冲击。相关制度的建设和发挥作用需要一定时间，这就要求宏观政策逆周期调节。尤其需要重视对家庭部门的支持，以弥补个人破产制度缺失的影响。

针对以上问题，宏观政策举措的一个重要抓手是通过财政扩张完善社会保障体系，特别是关注对重点群体的转移支付。财政支出可考虑提高对乡村老人、育儿家庭、城镇失业者和住房困难者的社会保障支出。不同于暂时性的收入提振，完善社会保障体系可以提高居民的永久性收入，既增加居民的购买力，也提升其消费倾向。在收入端，降低社保缴费（本质上是具有累退属性的税收）、降低增值税等流转税有利于提升中低收入群体的可支配收入。

面向家庭部门的财政扩张不仅有利于稳增长，也可推进共同富裕。一般而言，在经济体供给不足的情况下，稳增长和共同富裕这两个目标在短期可能存在冲突之处，因为做大蛋糕面临约束，提升供给能力（人力、资本、技术进步等）需要时间。但现阶段的主要问题是需求不足，这种情况下，财政扩张提振消费需求能够将稳增长与共同富裕有效结合起来，体现了以人民为中心的发展思想。

面向家庭部门的财政扩张是应对地缘经济挑战的有效手段

2025年2月，特朗普宣布对中国所有商品加征10%关税，对所有钢铁、铝制品加征25%关税。关税对中国是需求冲击，对美国则是供给冲击。当前，美国处在金融周期上行阶段，中国处在金融周期下行阶段。在增加关税后，美国的供给不足将加剧，可能面临通胀上行的风险。对于中国，关税会促进供给转向国内，需求不足的问题会更突出。

有观点认为，中国可通过汇率贬值应对关税带来的影响，因为汇率贬值可以促进外需，通过增加出口消化供给。这里可能通过两种渠道来实现：一是通过内部物价下降或与贸易伙伴相比保持较低通胀水平来实现，然而这种方式的前提是经济增速放缓、失业增加。在经济已经面临需求不足的状况下，通过内部物价下降来应对关税会加剧通缩压力，带来较高的社会成本。二是通过名义汇率贬值，以抵消美国关税对中国出口竞争力的影响，但汇率不仅通过贸易，也通过金融渠道影响经济，汇率贬值可能降低金融市场的风险偏好，导致风险资产价格下跌，加剧国内需求的下行压力......‍

来源 | 《清华金融评论》2025年3月刊总第136期

编辑丨王茅

审核 | 丁开艳

责编丨兰银帆