本文编选自摩根大通2025 年 3 月 20 日发布的欧洲经济与政策研究报告，作者为分析师玛丽安娜・蒙泰罗等。

摩根大通主要观点如下： 

• 欧盟委员会近期发布的国防相关声明，印证了早前的预期，即国防开支可能会集中在各国层面，且财政状况较为稳健的成员国的开支会更突出。

• 近期的声明并未改变摩根大通的假设，即总体国防开支将逐步增加，且初期乘数较低。

• 1500 亿欧元的贷款机制为欧盟层面更宏大的国防计划开创了法律先例，但政治限制依然存在。

几周前 “欧盟重新武装”（ReArm EU）计划公布，以及德国财政政策发生重大转变后，我们上调了对 2025 年和 2026 年欧元区经济增长的预测（更多内容见此处）。我们的预测假定，到 2026 年，德国国防开支将迅速增长，达到国内生产总值（GDP）的 1.5%。对于其他国家，我们预计其国防开支占 GDP 的比例将有较为温和的增长，幅度在 0.2% - 0.3%。此外，我们认为国防开支对 GDP 增长的乘数虽有所上升，但幅度相对较小。

欧盟现已发布国防白皮书《2030 年备战计划》（Readiness 2030）。该白皮书提供了更多详细信息，包括国家免责条款（NEC）的启动机制，这对于在欧盟财政规则框架内释放国防开支的财政空间至关重要；还提到了一项 1500 亿欧元的贷款机制 “欧洲安全行动”（SAFE），旨在帮助成员国为军事开支提供资金支持。

所有这些都证实了欧盟国防政策发生了重大转变，但这与我们最初的设想相符。国防开支的增加仍最有可能来自财政空间较大的国家，而且 “欧洲安全行动” 贷款机制的资金规模仅占欧盟 GDP 的 0.8%，并将在 5 年内逐步发放。尽管欧盟打算给予处于过度赤字程序（EDP）的国家比我们预期更多的灵活性，但债务可持续性问题仍可能使高负债国家不愿通过增加债务来提高国防开支。因此，国防开支的总增长可能达不到冯德莱恩提出的 6500 亿欧元的财政空间。

更积极的一面是，《2030 年备战计划》白皮书与我们的观点一致，即国防开支乘数将随着时间的推移而增加（更多内容见此处）。虽然 “欧洲安全行动” 包含 “本地含量” 要求，但各国的大部分国防开支并不受此限制。鉴于产能限制，在短期内，各国的国防开支仍可能用于购买其他地区的装备。另外，欧盟将继续探索其他增加国防开支的途径，包括重新调整凝聚基金的用途（我们此前已在此处探讨过相关方案）。欧洲理事会已于近日召开会议，并将于明日再次举行会议，以讨论欧盟委员会的提案并确定后续步骤，预计在 6 月 26 - 27 日的下次会议上会有进一步进展。欧洲投资银行董事会预计也将在未来几天内决定是否扩大其在国防项目领域的职责范围。

《2030 年备战计划》指向协同国防开支

欧盟委员会的《2030 年备战计划》白皮书指出了欧洲在发展国防能力方面存在的瓶颈，并概述了欧盟委员会计划如何协助成员国及相关产业扩大国防生产和投资规模。它提出了减少欧洲国防工业官僚主义、简化监管规定的措施，并再次敦促各国增加国防开支并加强协调。为此，欧盟委员会提供了多种联合采购模式以及联合采购管理方案，前提是得到成员国的支持。

此外，欧盟委员会旨在确保原材料供应和供应链的弹性，促进创新，并打造一个运转良好的欧盟国防装备市场。

此外，还成立了一个联合工作组，以加强对乌克兰的支持，并将乌克兰的国防工业融入欧盟市场。

启动国家免责条款：必要但存在诸多疑问

为增加国防开支释放财政空间的一种方式是触发欧盟财政规则中的国家免责条款。欧盟委员会现已正式邀请各国在 4 月底前申请启动该条款。在我们看来，这是必要的一步，但仍存在许多问题，包括不同国家对这种灵活性的利用程度，以及每个国家的可支出金额。

（1）规模有限

国家免责条款启动后，处于预防性措施和过度赤字程序下的国家将被允许偏离此前商定的净支出路径，以满足增加的国防开支需求。但任何允许的偏离都需确保国防开支的最大增幅不超过 GDP 的 1.5%，并以 2021 年的水平为基准（图 1）。

这意味着，除非在其他领域实现财政巩固或增加收入，否则并非所有国家都能达到冯德莱恩之前提出的 3.5% 的国防开支目标。考虑到 2021 年欧盟国防开支约占 GDP 的 1.5%，通过增加债务，这一比例最多可提高到 3%。对于德国而言，该规则可能会将目前不受国内规定限制的资金额度上限设定为 GDP 的 2.0%，这意味着与 2024 年相比，德国国防开支占 GDP 的比例将增加 1%，略低于我们之前的预期。这一计算结果存在一定的不确定性，但它凸显出，即使取消德国国内的债务刹车限制，其开支也并非毫无约束。

（2）具有临时性

国家免责条款计划触发 4 年，而非更长时间。这样做的目的是让成员国在向更高水平的国防开支过渡的同时，不削弱在中期将这笔开支纳入结构性预算的动力。但这一期限比德国为实现其长期开支计划所倡导的时间要短，也可能无法满足国防工业对确保需求稳定性的预期，特别是考虑到扩大生产能力预计至少需要这么长的时间。国家免责条款日后可能会根据具体情况逐年延长，但这使得整个过程更加不确定。欧盟委员会委员东布罗夫斯基斯已排除了至少在目前对欧盟财政规则进行修改的可能性。这不仅给德国雄心勃勃的开支计划的可行性带来风险，也让意大利希望重新调整规则以争取更多基础设施投资豁免的计划受挫。

（3）防止 “国防支出滥用”

根据经合组织的政府职能分类（COFOG），允许增加的国防开支将仅限于官方认可的与国防相关的活动类别。这包括军事防御支出，如军队的运营成本、装备采购、民防开支、国防研发以及对外军事援助（包括对乌克兰的援助）。这一决定可能会让西班牙感到失望，因为西班牙主张对国防开支进行更广泛的定义，将气候变化和民用基础设施等非传统领域也涵盖在内。

欧盟估计，启动国家免责条款可能在未来四年内为国防开支释放约 6500 亿欧元的财政空间。这一估计基于 “所有欧盟成员国将逐步稳定地增加国防开支，最高达到 GDP 的 1.5%” 的假设。然而，实际的总体影响可能较小。如前所述，1.5% 增幅的基准是 2021 年，与 2024 年的水平相比，累计增幅可能更接近 GDP 的 1%。虽然德国显然有意提出申请，但高负债国家是否会效仿仍不确定，法国和意大利对此兴趣有限。尽管欧盟试图解决人们对增加债务融资的国防开支与更广泛的债务可持续性之间冲突的担忧，但在一些国家，这些担忧依然存在。

“欧洲安全行动”（SAFE）：似曾相识的感觉

“欧洲安全行动” 贷款机制似乎融合了 “支持缓解紧急风险以保障就业”（SURE）计划和 “下一代欧盟”（NGEU）倡议的元素。从法律层面看，它类似于疫情期间设立的相关机制，部分依赖欧盟现有预算的 “可用空间”，且仅通过贷款方式提供资金。不过，其期限更长，预计资金发放将持续到 2030 年底。各国若要申请贷款，必须提交投资优先能力领域的国家计划，并且在资金发放前，相关实施情况会受到跟踪，这与 “下一代欧盟” 计划的方式类似。

此外，该机制还附加了其他条件：贷款资金的支出必须通过涉及至少两个成员国（或包括乌克兰、欧洲自由贸易联盟 / 欧洲经济区国家）的联合采购进行，且采购成本的大部分（约 65%）需来自欧洲产业（包括欧洲经济区 / 欧洲自由贸易联盟国家、乌克兰，或与欧盟签订了安全与国防伙伴关系的其他第三国）。

为鼓励参与，使用该机制资金进行联合采购所获得的国防产品将免征增值税。这对于那些能够获得比该机制提供的融资成本更低的国家来说，可能是额外的激励。然而，与 “支持缓解紧急风险以保障就业” 计划相比，更复杂的审批流程以及附加条件可能会让一些国家望而却步，就像部分 “下一代欧盟” 贷款的情况一样。此外，由于资金是以贷款形式提供的，该机制并不能完全消除高负债国家的担忧，因为这仍会增加它们的债务负担，尽管成本较低。事实上，法国对该机制表现出了一定的开放态度，但鉴于其不愿为国防开支增加净借款，据我们了解，法国可能一直在考虑将国家资金中的现有开支重新分配到该机制中，不过这一做法不太可能被允许。

“欧洲安全行动” 可能开创先例，但政治挑战犹存

“欧洲安全行动” 的法律框架预计将基于《欧盟运行条约》第 122 条，这使其能够绕过欧洲议会和欧盟理事会的一致同意要求，有效避开荷兰等国的反对。这一做法之所以可行，是因为新增债务将由欧盟现有预算的可用空间提供支持，且在欧盟国民总收入自有资源上限 1.4% 的范围内。惠誉近期的一份报告也证实，目前的预算空间足以容纳新的债务发行。有趣的是，该机制还避开了《欧盟条约》第 41 条第 2 款的限制，该条款对欧盟预算用于军事行动装备的资金进行了限制。

一些法律专家对依据《欧盟运行条约》第 122 条批准 “欧洲安全行动” 以及可能绕过《欧盟条约》第 41 条第 2 款的做法表示担忧，因此我们不能排除该立法在德国宪法法院受到质疑的可能性。然而，如果该机制成功实施，其利用欧盟预算为大规模国防装备融资的法律框架可能会为欧盟层面更宏大的举措开创先例。

不过，政治瓶颈依然存在，财政保守的国家仍反对欧盟为国防投资进行资金转移以及大规模发行欧盟债务。未来的类似机制可能需要成员国提供担保（如 “支持缓解紧急风险以保障就业” 计划那样），或者对欧盟的自有资源决定进行更复杂的修改（如 “下一代欧盟” 计划那样），而这需要成员国达成一致。