借白宫搞生意？马斯克恐涉违宪受贿，外国政府成幕后金主

《外国薪酬条款》与马斯克

世界首富伊隆·马斯克在特朗普政府中的角色引发了人们对道德、透明度和腐败的担忧。首先，特朗普总统和马斯克本人声称特斯拉首席执行官负责政府效率部（DOGE），白宫后来宣布他是“特别政府雇员”（SGE），因此比普通联邦工作人员受到更宽松的道德要求。随后，白宫又改口称他不再负责政府效率部，而只是总统顾问。特朗普随后在迈阿密对投资者和公司高管表示：“我签署了一项命令，成立了政府效率部，并任命埃隆·马斯克负责。”这似乎与白宫的说法相矛盾。

作者：克莱尔·布恩

编辑：阿K

无论他的官方头衔是什么，马斯克都应该受到美国宪法中一项重要的反腐败条款的约束，即《外国薪酬条款》。

美国宪法的制定者将《外国薪酬条款》（以及仅适用于总统的《国内薪酬条款》）纳入其中，以防止外部利益对美国的民主产生腐败影响。《外国薪酬条款》规定：

美国不得授予贵族头衔：未经国会同意，任何担任公职或受托职位的人不得接受任何国王、王子或外国提供的任何形式的礼物、报酬、职位或头衔。

《外国薪酬条款》对接受薪酬进行了广泛禁止，根据2018年针对特朗普（哥伦比亚特区诉特朗普）一案中首位解释该术语的法官的说法，薪酬包括“[总统]直接或间接从外国政府获得的任何超过最低限度的利润、收益或好处”。虽然此案在特朗普于2021年离任前并未达成最终裁决，但法官对“报酬”一词的宽泛解释表明，如果得到证实，特朗普组织从外国政府那里获得的款项很可能构成非法报酬。

与特朗普一样，马斯克也有可能从外国获得报酬的广泛商业关系。例如，马斯克旗下的特斯拉严重依赖中国——近年来，特斯拉从中国国有银行获得了5.21亿美元的贷款，并享受了上海市政府低于标准的企业税率。马斯克在各种商业交易中与中国知名官员会面，分析人士猜测，马斯克在国会的游说活动是2024年12月两党支出法案取消针对中国的敌对条款的决定背后的推手。

除了中国，马斯克的公司SpaceX正在与意大利政府积极谈判一项15亿美元的交易，而马斯克的x·AI人工智能公司则获得了来自阿联酋和卡塔尔的融资，后者还与沙特阿拉伯一起帮助他收购了X公司。

鉴于这些与外国的往来，马斯克显然有可能直接或间接地从外国政府那里获得更多的报酬。2018年哥伦比亚特区诉特朗普的诉讼表明，向官员拥有全部或大部分所有权的实体支付的款项可能构成薪酬，尽管特朗普坚持认为（马斯克很可能会效仿），商品和服务的市场价格支付不属于《外国薪酬条款》的范围。

此外，马斯克所持股份的复杂性将引发前所未有的问题，即需要多少所有权权益才能触发薪酬违规。例如，马斯克是特斯拉这家上市公司的最大股东，持有12%的股份，而他在私人拥有的SpaceX公司持有42%的股份，并与一群不透明的私人投资者共同持有X公司的所有权权益——X公司的律师透露，这些投资者包括肖恩·“老爹”·库姆斯和一位沙特王子。

鉴于马斯克在这些实体中拥有大量股权，他未来从外国政府获得的报酬可能属于薪酬的定义范围。如果是这样，那么这些报酬是否违宪的问题最终将取决于外国薪酬条款是否适用于担任白宫职务的马斯克，即他是否作为特别政府雇员和总统顾问（如果他确实是的话）在政府各部门处理DOGE事务。

只有担任“营利或信托职位”的联邦官员才受《外国薪酬条款》约束。虽然大多数行政和司法官员都在该条款的管辖范围内，但该条款对特别政府官员的适用性尚不明确。自1962年设立特别政府官员这一职位以来，尚无法院裁定过特别政府官员是否符合担任“营利或信托职位”的法律门槛。

美国司法部法律顾问办公室（OLC）不时被要求评估特定SGE是否占据“营利或信托办公室”。虽然法律顾问办公室（OLC）就此问题发布了多份备忘录（1986年、1991年、1993年、1994年、1996年、1997年、2005年、2007年、2010年和2016年），但并未从这些先例中得出明确的规则。

相反，OLC采用了两种不同的分析框架，以逐案评估特定SGE是否拥有“营利或信托机构”，从而是否受制于《外国薪酬条款》。第一种更狭义的方法认为，只有那些根据《任命条款》被视为“美国官员”的人才能担任“营利或信托机构”的职位。

目前有两起诉讼认为马斯克确实属于《任命条款》的管辖范围。第二种更宽泛的方法认为，如果某人的职务存在足够的外国腐败风险，以至于有必要将其纳入《外国薪酬条款》的管辖范围，那么即使此人不是“美国官员”，仍可以担任“营利或信托职务”。

在2016年的最新指南中，法律顾问办公室拒绝就哪种方法最合适发表意见，而是同时使用两种框架来评估所讨论的SGE是否担任“营利或信托职务”。虽然这两种方法采用不同的法律分析，但它们评估的是相同的总体因素，以确定SGE是否属于《外国薪酬条款》的范围。

评估中的一个核心因素是SGE的权力和自由裁量权的性质和范围。如果SGE的角色主要是咨询性质的，则表明他们可能不担任“营利或信托职务”。另一方面，如果官员不仅有权向政府提供建议，而且有权代表政府执行建议或做出具有约束力的决定，则法律顾问办公室更有可能认为该官员担任了此类职务。对于这两种分析方法而言，其他关键因素包括SGE的职责是否“持续且永久”，以及是否由政府支付薪酬。

在采用更广泛的方法来确定SGE是否担任“营利或信托职务”时，法律顾问办公室会考虑其他因素，这些因素被认为与评估SGE的角色是否构成足够严重的外国腐败风险有关，从而决定是否将其纳入《外国薪酬条款》的适用范围。

这些因素包括：SGE是否监督其他联邦雇员；他们是否拥有安全许可或接触机密材料；他们是否受联邦利益冲突法规和条例的约束；他们是否宣誓就职。法律顾问办公室强调，任何单一因素都不是决定性的，而是要在综合考虑所有因素的基础上做出个性化判断。

公众所掌握的有关伊隆·马斯克官方角色的零星信息，有助于我们大致了解法律顾问办公室在评估马斯克是否担任“营利或信托职务”时如何权衡这些因素。法律顾问办公室的许多因素可能会倾向于得出马斯克担任“营利或信托职务”的结论。

他是总统任命的官员，似乎经常与总统和联邦政府各机构进行互动，这赋予了他超越一般特别政府雇员（SGEs）的权限和权力。作为DOGE的负责人，他显然有权监督联邦雇员。据报道，马斯克还拥有高级别安全许可，他的团队可以访问机密信息。作为特别政府雇员（SGEs），马斯克仍受联邦利益冲突规则的约束。

虽然马斯克的权利和自由裁量权的全部范围尚不清楚，但他似乎扮演的角色并非“纯粹的顾问性质”，而是至少拥有约束政府或实施建议的某些权力，这应该有助于确定马斯克受制于《外国薪酬条款》。

据报道，马斯克在解散美国国际开发署（U.S. Agency for International Development）和缩减联邦政府员工队伍方面发挥了重要作用，他提出推迟辞职，据称有75,000名员工接受了这一提议。然而，许多与评估马斯克权力范围相关的细节仍然未知，包括他是否领导一个政府实体或受《联邦咨询委员会法》（Federal Advisory Committee Act）管辖的咨询机构。

至于其他因素如何适用于马斯克，目前尚不清楚。他是否宣誓就职，目前仍不得而知。对于他的职位是否“持续且永久”，存在正反两方面的合理论据。例如，特别政府雇员在365天内的工作时间预计不超过130天，而特朗普的行政命令将DOGE的任期截止日期定为2026年7月4日。

然而，到目前为止，马斯克似乎并没有间歇性地任职——事实上，他吹嘘道，DOGE在周末工作，工作时间比普通全职员工更长。唯一明显支持马斯克不受《外国薪酬条款》约束的解释是，他并非由联邦政府支付薪酬，但仅凭这一事实还不够。

由于白宫对马斯克担任的官方职务披露的信息很少，因此很难判断如何最终评估每个因素。尽管如此，鉴于马斯克在国外的商业利益广泛，并且在特朗普政府中担任重要角色，他似乎确实存在外国腐败的风险，而这正是促使宪法制定者将《外国薪酬条款》写入宪法的原因。

鉴于司法部在司法部长帕姆·邦迪的领导下迅速政治化，法律顾问办公室（OLC）可能不是一个可靠的起点，无法提供有关马斯克是否受薪酬条款约束的分析。如果法律顾问办公室不愿得出与特朗普总统期望的结果相反的结论，那么那些寻求执行宪法关键反腐败保护措施的人可能会诉诸法院，就像特朗普在第一任期内被指控违反薪酬规定而提起诉讼一样。

然而，通过法院执行薪酬条款的努力可能会面临重大挑战。首先，原告必须说服联邦法院，证明马斯克违反薪酬条款的行为给他们造成了迫在眉睫且具体的伤害，从而确立其诉讼地位。

在特朗普薪酬案件中，哥伦比亚特区和马里兰州等原告、国会议员以及华盛顿公民责任与道德组织（CREW）提出了各种论据，证明他们符合这一标准。例如，马里兰州和华盛顿特区辩称，特朗普的企业从薪酬中获益，导致其公民遭受不公平竞争；而国会议员则声称，特朗普的行为剥夺了他们投票赞成或反对授权其接受外国薪酬的能力，而根据宪法规定，国会有权这样做。

在特朗普第一任期内的一系列薪酬案件中，诉讼资格问题并未得到明确解决。地区法院做出了截然不同的判决，有时甚至相互矛盾，其中一些判决随后被上诉法院推翻。

在时间耗尽之前，唯一上诉到美国最高法院的案件中，最高法院拒绝审理美国第二巡回上诉法院推翻下级法院关于国会议员具有诉讼地位的判决的上诉。虽然法院最终裁定国会议员没有起诉资格，但马里兰州/华盛顿特区和CREW的案件从未得到最终解决。相反，在特朗普第一个任期结束后，最高法院以没有实际意义为由驳回了这些案件，从而回避了这些原告是否有起诉资格的问题。这些不连贯的先例几乎没有明确说明谁（如果有的话）有权起诉马斯克涉嫌违反薪酬规定。

除了诉讼资格问题，法院是否会或能否有效执行禁止接受外国报酬的规定也远未明确。在特朗普案中，原告要求法院宣布特朗普违反了宪法，并禁止他今后再犯。即使法院做出了有利于原告的裁决，这种补救措施也取决于当时的特朗普总统是否愿意遵守法院的命令。

现在，人们对特朗普第二任政府公然藐视联邦法院命令的担忧日益加剧，应该考虑依靠法院问责制的局限性。尽管如此，关于马斯克与《外国薪酬条款》关系的司法裁决将传达一个重要信息，即司法部门致力于执行宪法的规定，即使面对顽固的行政部门。