蔡昉：谋划“十五五”时期人口高质量发展需关注的几对关系｜宏观经济

应对现代化完成之前出现的少子化、老龄化，以人口高质量发展支撑中国式现代化，要求把人口趋势性特征带来的挑战，同国民经济和社会发展第十五个五年规划（“十五五”）期间的现代化目标结合研究。党的二十届三中全会所部署的任务，在时间节点上与“十五五”时期高度重合。以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，奠定了“十五五”时期人口相关规划的主题、主线和主要内容。本文立足于中长期发展规划要求，从理论和政策方面阐释人口发展问题，并提出体制改革和政策调整的具体建议。

应对挑战的紧迫感与实施政策的长期性

一方面，人口转变本身具有长期和慢变的性质；另一方面，人口转变的影响效应却可能表现出短期和快变的性质。理解这个悖论现象及其造成的连锁反应，有助于在制定政策的过程中更准确地把握人口转变与经济社会影响的关系。

促使生育率变化的动力，通常表现为经济社会发展的“外溢”效应。然而，生育率是下降还是回升，却要求不尽相同的经济社会条件，政策效力往往也有所差异。一般来说，经济发展水平的提高成为生育率下降的关键驱动因素之一。但包括性别平等在内的人类发展水平只是生育率回升的必要条件，不是充分条件。推进人类发展水平的持续提高，不仅社会福利体系的完善和均衡需要持之以恒，由此产生的居民稳定预期更需要旷日持久地培养，从而正面影响生育行为。

因此，应对人口转变带来的挑战，既需要具有忧患意识和紧迫感，也需要保持历史耐心，立足于政策方向的持之以恒，政策效果的久久为功、蓄势待发。例如，中国经济仍保持合理的增长速度，既可能产生生育率继续下降的效果，也可用来支撑促进社会发展的公共支出，从而达到稳定乃至提高生育率的目标。这要求尽早把政策力度提升到新的高度，同时也要对政策效应具有长期信心和预期。由此而论，“十五五”规划的新理念应该体现在：在做大“蛋糕”的同时更偏重分好“蛋糕”，在量力而行的同时更强调尽力而为，在保持合理增长速度的同时更突出人的全面发展。

民生建设与人口支持政策有相同目标和手段

覆盖全人群、全生命周期的人口支持政策体系，涉及以应对少子化、老龄化为重点任务，为所有年龄阶段人口提供更多更好的基本公共服务，进而实现公共品在人民生活品质的提高中发挥更大作用这一更广泛目标。根据世界银行定义及以人均国内生产总值（GDP）为基准，中国将在未来10年经历从跨入高收入国家行列到成为中等发达国家的历程。与此同时，中国也要应对多重挑战。除了人口负增长从供需两侧加大经济增长难度之外，还有两个暂时性问题也值得重视。其一，2021年中国人均GDP超过12000美元之后，世界银行的高收入门槛标准频频调整，有较显著的提高，2023财年的标准已达14005美元；其二，人民币对美元汇率的下降延缓了中国跨越高收入国家门槛的进程。中国实现在2035年成为中等发达国家的目标，需相应付出更多努力。

从供给侧确保经济增长合理速度，应着眼于培育新人力资本、形成新质生产力，以新人口红利提高潜在增长率。从人口发展领域谋划，要特别强调民生建设与现代化的关系。中国正在进入的发展阶段，可比照加尔布雷思论述的“丰裕社会”。这时往往会面临公共品供给滞后于私人品生产的问题；因此，中国也应按照“瓦格纳法则”，加快提高政府社会性支出水平及其占GDP的比例。通过再分配机制确保基本公共服务更均等供给，不仅提高人民生活品质，还创造更多更高质量的创业、就业机会，增强社会流动性，让处在每个生命周期的居民都能从人口支持政策中“有感”，由此形成良好的预期，提高家庭生育意愿，使全社会生育率尽早止降回升。

旨在达到以上目标的人口支持政策，是体现普惠性、基础性、兜底性民生建设的重要组成部分。一方面，人口政策和民生建设期望达到的目标是完全一致的，所采取的关键举措也高度重合，因而在实施中有着很多内容和做法均相同的政策工具；另一方面，鉴于两个领域分别要完成独特的任务、面对各自固有的难点，政策手段也分别在执行中发挥自身比较优势。因此，在推进实施的过程中，也需要强调规划的领域特点和重点，发挥好两类政策相互促进的作用。

“一老一小”重点与全生命周期覆盖领域

人口转变过程及其结果，可被看作是以人口“回声”方式相互连接的全生命周期现象。一方面，较早生命周期的人口状况，经历特定的时间间隔之后，终将在随后的人口阶段上得到反映；另一方面，较晚生命周期的人口格局，会以预期的方式投射到较早的若干重要生命周期中，影响人口再生产行为。

党的二十届三中全会做出以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略的部署，既规定了“一老一小”两个重点，也规定了“两点一线”之间的全生命周期覆盖率。在中长期规划中体现这种规定性，就能在执行过程中做到纲举目张。鉴于人口各个年龄阶段之间具有内在的联系，既体现人口各生命阶段的特点，也反映与之相对应的经济社会活动的特点。因此，在完善人口发展战略框架下制定中长期人口规划，应特别强调每个生命阶段之间的有机衔接和相互影响。可以从两个方面加深对这个命题的认识。

一方面，随着劳动年龄人口进入负增长、老年人口比重和人口抚养比提高，传统人口红利渐趋弱化并终将消失。首先，劳动力供给减少、人力资本改善速度放慢、劳动力流动带来的资源配置空间缩小，以及资本报酬递减等因素，从供给侧降低经济的潜在增长率。其次，养老保障体系不完善和劳动参与率低，导致老年人口消费能力偏弱；同时，由于同时承受缴纳养老保险、赡养家庭老年人和预防性储蓄等负担，就业群体特别是其中的大龄者的消费意愿也较低。在社会总需求“三驾马车”必然发生结构性调整的情况下，居民消费不足日益成为经济增长的主要需求侧制约。最后，未富先老造成公共资源的拮据，对养老保障事业和养老服务产业的发展均构成投入制约......

来源 | 《清华金融评论》2025年3月刊总第136期

编辑丨王茅

审核 | 丁开艳

责编丨兰银帆