文/夏柱智 武汉大学社会学院
一、以"旧村改造"进行乡村建设
关于义乌改革的解读很多，但缺乏深度的田野调查，过多地突出义乌建立宅基地"市场"的一面。其实不然。我在2021年深入改革一线，发现义乌的宅基地改革主要服务于"旧村改造"这一独特的乡村建设经验。其宅基地"三权分置"的独特实践也不能支持很多学者主张的推动宅基地使用权完全物权化、市场化的观点。
义乌是浙江省发达的县级市，也是著名的小商品之城，县域经济总量超过1000亿元，在全国县域经济中排名靠前。义乌地形上多山区丘陵，平地不多，建设用地资源十分紧张。20世纪90年代以来，为顺应工业化、城镇化进程，义乌农村开始了严格的宅基地管理，村庄建设要严格按照规划，当地政府出台了"旧村改造"政策，这是宅基地改革的基本依托。
旧村改造一般是以集体经济组织（一般是一个自然村）为单位，农户集体整体申请，政府整体审批。新村用地规划一般控制在人均100平方米左右，用地总面积一般是老村的两倍以上。集体经济组织通过宅基地"有偿选位"等方式自行筹集资金投入"三通一平"等基础设施建设，快速改变了义乌农村面貌。
调查发现，在义乌凡是完成旧村改造的村庄，其经济社会面貌均有极大的改进，突出表现为：农村集体和农户个体的经济收入快速增加；村庄人居环境大为改善，达到"美丽乡村"标准；社会矛盾减少，解锁了村庄善治。
青口村是义乌市江东街道的一个普通村庄，目前融入城区，主要产业为餐饮和物流。青口村一共683户，1686人，于2004年启动旧村改造，分两个批次分配1800间宅基地，筹集了约1.3亿元。目前村集体经济收入每年1000多万元，户均有3个店面及3层楼房，平均房租收入每年15万元。沙溪村共465人，是一个正在进行改造村庄，原来主要从事皮带加工、贸易等行业，一直到2017年才启动"旧改"，到2021年6月，村集体分配了近550间宅基地，筹集了约1.3亿元。沙溪村的经济社会发展一直落后，群众都盼望早点被纳入"旧改"计划。该村副主任讲："沙溪村没有'旧改'，村庄环境'脏乱差'，其他村一间店面3万-4万元租金，沙溪村一栋房的租金就这么多。"
20多年来，义乌的旧村改造政策不断改进，基本稳定，成为最主要的惠农政策和乡村建设政策。从影响来看，旧村改造的不断推进，为义乌建成面向全国、全球的小商品市场提供了基础。小商品市场的土地秩序条件是拥有合法、规整、基础设施便利的店面及配套仓库。旧的村庄宅基地狭小，基础设施落后，难以承担不断扩大的需求。
统计数据显示，义乌常住人口接近186万人，是浙江省县域常住人口最多的城市，而市场主体规模约75万个，占全省的十一分之一，全国的千分之五。常住人口和市场主体的比例远超过一般地区，也超过浙江平均水平。政府主导建立的义乌小商品市场不断扩张，目前提供店面约7.5万个。在广袤的乡村，农户提供的店面远远超过了这个数量，而且租金相对便宜。2020年末，义乌市农村户籍人口约33万人，按照一人一间店面计算，农村提供的店面总数就是义乌小商品市场提供店面数的4倍以上。
二、宅基地初始配置的复杂制度
制度变迁是要回应乡村建设实践的。义乌是经济发达地区，又推动大规模旧村改造，提出了宅基地改革的要求，因此首先形成了复杂的宅基地初始分配制度。
最近的指导文件是2016年的《义乌市农村更新改造实施细则（试行）》。按照这一政策文件，义乌农村宅基地分配的基本原则是"按人分配、按户控制"。分配宅基地按人不超过30平方米，按户不超过140平方米。一户只能有一处宅基地，建新必须拆旧。申请旧村改造的村庄，一般是先整体拆旧，农户过渡一段时间，再按照村庄规划统一建设新住房。人均30平方米就是当地基层干部称的宅基地"资格权"面积。宅基地"资格权"大体上来源于集体经济组织的"成员权"。
宅基地初始分配的难点是实践的复杂性。承包到户的耕地可以按照人分配，但宅基地是用于建造房屋、满足基本居住条件的，并不能完全依据成员权分配。义乌的独创性是宅基地虽然仍以户为单位申请审批，但集体在分配过程中的依据是多元的，首要的依据是集体经济组织成员权而非"户"。这是因为和中西部农村不同，义乌的农户经过多次分户，一家三代5人可分为3户：老年夫妻1户、年轻夫妻1户、已成年子女1户。这样，按照"一户一宅"笼统地分配宅基地是不公平的，更为公平的办法是按人口平均分配，并考虑到"户"的合理需求，再增计宅基地面积。
2016年，义乌的政策规定了两种主要的可以增计的情形：年满20周岁未婚；已婚未育或育有一个子女的。为了解决更多情形，村庄的"旧改"实施方案更为细致。如沙溪村2017年"旧改"方案规定：至截止日年满20周岁未立户未婚人员（不包含离异人员）可以增计1人；有女无子户，允许1个年满20周岁女儿增计1人并可招婿，男户口迁入本村可计算人口；有女有子户，子未满20周岁，允许1个年满20周岁增计1人；夫妻双方育有1个子女的且子女未达到立户条件的家庭可增计1人；夫妻双方均是本集体经济组织成员、均达到结婚年龄但未生育，可增计1人。
除了人口和户的分配依据，原房屋及宅基地占有状况也是影响变量。比较常见的政策规定是：拥有合法产权房屋的非本村集体经济组织成员，也有宅基地分配权。通过考学、参军、提干走出村庄的农民子弟，他们通过继承获得房屋产权，也有权参与旧村改造分配宅基地，但这种权利受到一定限制。沙溪村就规定，非集体经济组织成员以原合法住宅占地面积为基数，安置新宅基地面积最高不能超过120平方米，差额面积可以货币调剂。
和义乌相比，中西部农村的宅基地价值低，主要用于居住保障，宅基地市场不活跃，也没有整体性的旧村改造的必要。因此，地方政府没有动力去设计那么复杂的宅基地初始分配的制度。
三、宅基地"三权分置"的问题
义乌宅基地"三权分置"备受关注，影响到了国家新一轮宅基地制度改革试点。在试点期间，2016年的《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》首次提出了宅基地"三权分置"概念，其目的是要处置特殊的宅基地历史遗留问题，本来和旧村改造无关，也并不是给旧村改造建立新的制度基础。
该细则第七条提出："跨集体经济组织转让实行宅基地所有权、资格权和使用权相分离，转让后使用年限最高为70年，使用期届满后受让人可优先续期，并实现有偿使用。"以此为依据，学界认为义乌创新性地分置了宅基地"资格权"和"使用权"，突破了现行两权分置的宅基地制度。在这个政策规范下，义乌农村的跨集体经济组织转让宅基地使用权才有合法性。于是学界得出结论：应当推广宅基地"三权分置"，通过保留宅基地"资格权"，推动立法把现行宅基地使用权改造为完全的物权，促进宅基地市场发育。
这个推理是严重不合逻辑的。在义乌跨村转让中，如果农户转让了宅基地使用权，那么保留所谓的"资格权"毫无意义，因为农户已经失去宅基地，也失去了再申请宅基地的权利。另外，相关学者没有注意到，在其他宅基地改革试点，如福建晋江，地方政府也允许一定条件下农户跨集体转让宅基地，却没有利用"三权分置"论证其合法性。法学家韩松对"资格权"概念的反思非常有力。他认为，现在提出"三权分置"，试图离开宅基地的具体使用权，分离出独立的资格权，而资格权是无法实现对集体成员的居住保障的。
也就是说，义乌相关政策文件中关于宅基地"三权分置"的理论提炼是失败的。义乌的实践经验支撑不起现今流行的宅基地"三权分置"的理论假设。义乌的宅基地"三权分置"要处理的问题不过是缺乏宅基地分配资格的非本村集体经济组织成员如何合法获得宅基地，并不是要充实"资格权"内涵，让其发挥原宅基地使用权功能。宅基地跨集体转让在义乌一直存在（在全国很多地区也是如此），原来都是通过私下协议进行。在农村房屋确权颁证背景下，外来农户获得的宅基地无法得到合法产权，引发了诸多纠纷，政府需要作出回应。
青口村的案例能说明这一情况。青口村旧村改造时，有少数农户把分配的宅基地指标转让给外村农户。从法律上看，只要没有办理过户手续，转入宅基地的外村农户获得的只是地方社会承认的宅基地权利。2015年政府开始确权颁证，对于政府来说这是彻底解决宅基地转让历史遗留问题的办法，对于受让宅基地的外村农户来说是合法获得宅基地产权的契机。处理跨村宅基地转让问题时，青口村做了两次确权：第一次是按照旧村改造时分配的宅基地指标，确权给原农户；第二次是按照转人、转出的实际情况办理权证，确权给合法的使用权人。因需要原农户签字，村集体建议转入方酌情再补偿转出方5万～10万元，满足其"找补"心理。
从国家的角度看，义乌出台的允许跨集体转让宅基地使用权的政策意见之所以得到认可，不在于转让后农户保留所谓的宅基地"资格权"，而在于义乌的宅基地制度并没有突破现行宅基地制度的基本原则。表现为以下三个方面：第一，坚持了宅基地使用权人依然是"农户"（可以看作是农户跨村迁移），而不是城市居民，义乌仍然明确禁止市民下乡购置宅基地建房或者农户向市民转让农村房屋；第二，坚持了一户﹣宅、符合规划、法定面积等宅基地管理的基本原则，宅基地总规模不突破，村庄规划没有被宅基地转让行为破坏；第三，坚持了农户"住有所居"的基本要求，要求转出宅基地的农户家庭人均居住面积不少于15平方米（农村房屋或城市商品房均可）。这样，义乌宅基地改革并不触及改革底线，从而得到了国家支持，同时义乌旧村改造过程中存在的跨村转让宅基地的"隐形市场"问题也得到了解决。