城投转型本质是地方政府治理模式的变革。短期看，城投企业可通过债务置换、资产盘活等化解债务；长期需培育城市运营能力和产业投资能力，助力地方政府从“管理者”转向“服务商”
文 |《瞭望》新闻周刊记者
路面铺设平整，主次干道分明，桥梁护栏稳固……当人们驾车驶入广州大道，近12公里长的沥青路面，行车过程平稳，几乎听不到轮胎摩擦地面的声音，舒心的体验正是城市关怀的体现。
广州大道是广州城投集团旗下的市政维修处公司的“明星项目”，道路采用“高韧静音薄层沥青路面”技术，有效降低行驶噪音。不仅广州大道，该技术产品还在港珠澳大桥快速通道、机场立交等重点工程应用，实施面积近400万平方米，鉴定成果达到国际领先水平。
新型沥青的成功研发，是城投企业“校企合作”结出的硕果。近年来，城投企业加速市场化转型，以“一揽子”化债举措为抓手，因地制宜探索转型路径，取得诸多成效。
城投转型本质是地方政府治理能力的升级，既要通过市场化改革培育核心竞争力，也需建立债务风险“防火墙”。当前，城投企业转型仍面临债务负担较重、资金缺口较大以及造血能力不足等问题。坚持在发展中化债、在化债中发展，需政企协同破局。
重庆市江北区国有资本投资运营管理集团有限公司打造的西部金融培训中心（2023年9月摄） 受访者供图
探索市场化转型路径
坐落在海河之畔柳林街区的原天津市第二工人疗养院，在闲置多年、几近破败之时迎来新生。2023年9月，天津市河西区与天津城投集团创新合作模式，由政府无偿交由企业修缮提升。去年9月底，第二工人疗养院“摇身一变”，成为产业运营服务中心并开放运营，吸引了中关村智酷、上海明材数科等多家企业入驻，不仅创新了政企协同盘活文保建筑的新路径，也进一步激活了区域发展活力。
这是天津城投集团用好现有资源，做优城市综合运营服务商的一个缩影。天津城投集团董事长赵鹏介绍，为做好“三量”工作，城投集团对所有资产进行摸排，建立了数字化调度和运营指挥中心，便于动态调整，并成立工作专班，一地一策，摒弃“一租了之”的盘活方式，通过市场化、专业化运营，实现资产保值增值。
赵鹏说，天津城投集团构建“一廊一带五片多点”生产力空间格局，为导入更多新产业、新业态、新动能提供空间，围绕重点产业布局，发挥投资带动和“链主”优势，带动产业链上下游融通发展。例如，旗下创业环保集团锻造水处理和水循环利用完整产业链，持续拓展外埠新增项目，污水处理规模累计达600万吨/日。
因城投平台与地方政府深度绑定的特殊属性、资源积累和业务经验，城投从“建设城市”向“运营城市”转型具备天然优势，是近年来受到城投企业青睐的一种市场化转型策略。
“城投平台可围绕区域内与民生相关、有市场现金流的准公益性项目以及特定市场化经营性项目展开转型。转型过程中，城投平台可有效参与城市更新、促进城市发展，提升自身的融资能力，与城市发展相伴成长。”受访专家告诉记者。
除了向城市综合运营商转型，还有不少城投凭借产业优势向产业投资主体转型。
在中储粮和路易达孚厂区之间，一辆辆运输大豆的氢能重卡往来不断。这是天津临港投资控股集团扩大氢能重卡示范应用场景的最新实践。凭借完善的产业链资源和丰富的应用场景优势，临港控股围绕氢能产业积极引育行业标杆企业，投资运营120台氢能重卡，车辆投用以来累计行驶160万公里，减少二氧化碳排放超240万公斤。
天津临港投资控股集团总经理种杨介绍，公司将持续围绕“光伏风电－氢气制取-氢储能-氢应用”链条，发展壮大绿色能源产业，加快推动区域产业及港口发展实现绿色低碳转型。
“打造产业投资主体需要投入大量资金，且存在投资失败的可能性，对区域产业基础要求较高，一般集中于本区域的战略性新兴产业和重点发展产业。”专家介绍，通过这种模式，城投平台可以有效撬动资金发挥乘数效应，在保障利润增长的同时，促进并引领区域产业的发展，并投资具有良好发展前景的领域，帮助企业业务的多元化扩张。
重庆市江北区国有资本投资运营管理集团有限公司董事长唐勇表示，结合区域产业布局，企业瞄准智能制造、生命健康、智能网联等产业，加大产业投资和企业引育，在2023年建立了规模49亿元的江北区产业基金，并与机构合伙参与基金投资，引育产业，并实现自身高质量发展。
“城投公司需要从传统的基础设施建设领域拓展到多元化的产业领域，尤其是战略性新兴产业、未来产业等，以适应市场经济的发展需求，推动形成新质生产力。”种杨说。
用好“一揽子”化债举措
城投公司是我国现代化建设进程中地方政府投融资的重要载体，是区域开发建设和经济转型发展的重要力量。近年来，我国经济增长方式和产业结构发生重大转变，不少城投公司出现了债务负担沉重、可持续发展动能不足等问题。
“一揽子”化债举措以来，一批项目通过债务置换、超长期特别国债等政策加快落地——临港控股谋划的港口型国家粮食物流枢纽及应急储备保障中心项目，通过建设改造粮油码头、粮食廊道等港口基础设施，提高中转物流效率，增强“平急两用”仓储应急保障服务能力。项目总投资约113亿元，获得中国建设银行牵头的79.1亿元银团授信，通过债务置换，财务成本大幅下降。新建40万吨粮食仓储项目获批1.9亿元超长期特别国债资金支持，有助于撬动更多资金。
通过一系列举措，临港控股的融资成本大幅下降：新增融资中5年期以上贷款占比约70%，3年期以上贷款占比达80%，新增融资平均利率同比下降2个百分点，债券融资成本创历史最优。
去年底，地方化债“三箭齐发”，进一步减轻了地方化债压力，预计2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为约4600亿元，化债压力大大减轻。
此外，城投平台还在谋求通过瘦身健体来提高经营效率，天津城投集团全员劳动生产率不断提升就得益于此。
据介绍，天津城投集团在市场化经营机制、科技创新机制、业绩考核制度等关键处落子，聚焦业务归核化、经营市场化、组织精健化、管理精细化，实现企业效益稳步提升，主体改革任务整体完成率超过70%。
唐勇说，企业大刀阔斧砍掉不盈利的项目，保留资产经营和投融资两项主责主业，并不断提高市场化经营效率，市场化经营收入从2022年的1.6亿元提高到2024年的3.2亿元。同时，通过强化内部管理体制，实现国企内部强起来，例如，通过减员增效、成本控制、智能化管理来提质增效；通过机制体制改革，推行全员绩效制度，提高员工积极性。
政企协同破局
在当前中央化解债务的政策要求下，城投公司必须坚定不移地化解自身债务，防范金融风险，坚持高质量发展，深化改革，突破传统发展模式的局限，加快转型升级，增强盈利能力，实现自身可持续发展。
受访者认为，城投转型本质是地方政府治理模式的变革。短期看，城投企业可通过债务置换、资产盘活等化解债务；长期需培育城市运营能力和产业投资能力，助力地方政府从“管理者”转向“服务商”。
“城投企业转型并非朝夕之举，企业的转型与发展需要结合当地经济发展状况、产业布局、资源禀赋和城投企业自身实力合理抉择。”联合资信总裁助理丁继平表示，城投企业应关注优质资产、资源的整合，聚焦优势主业，实现专业化经营。同时，企业发展需注重与区域内产业及资源禀赋相结合，做好产业园区的培育及服务、引入区域内上市公司资源、领投跟投部分新兴产业等方式，持续推动产业集聚，发挥推动地方产业结构优化升级、有效放大国有资本的功能。
融资平台加快市场化转型，已有不少城投公司通过“公告”声明退出政府融资平台，不再承担地方政府融资职能。丁继平认为，退出平台后，城投企业仍应积极梳理优质资源及资产，采取市场化方式参与地方基建、公用事业、竞争性业务，寻求可实现盈利及现金流的可持续发展路径。
长期来看，隐债显性化及债务置换等手段可以拉长债务到期时间、降低债务成本，但地方债务化解仍需依靠自身发展，同时建立健全债务管理体制，确保规模适度、结构合理，与经济发展和财政实力相匹配。
北京师范大学政府管理研究院副院长、产业经济研究中心主任宋向清认为，需要进一步完善城投公司的偿债机制，进一步理顺政府投融资决策和管理方面的关系。
丁继平认为，对于部分具有公益属性的城市运营项目，城投公司可以积极申请地方政府专项债券来筹集资金；加强项目收益权融资，采用资产支持证券化、发行REITS等方式来优化融资来源。充分利用特许经营权，有效盘活资产，与社会资本强强联手，提高融资能力。 （采写记者：毛振华 李亭 梁姊 李晓婷）■