注意力政治视角下
中国在全球卫生伙伴关系中的角色转变
作者：丁梦丽，苏州大学政治与公共管理学院讲师；刘宏松（通讯作者），上海交通大学国际与公共事务学院教授；俞晗之，浙江大学公共管理学院副教授。
来源：Mengli Ding，Hongsong Liu，Hanzhi Yu，"Attention politics and China's role transformation in global health partnerships"，International Affairs，Vol. 101，No. 2，2025，pp. 501-521.
导读
公共卫生作为中国参与全球治理的关键领域，其参与模式正经历深刻转型。作为崛起中的大国，中国在全球卫生治理中的角色已从卫生援助接受国发展为积极参与者和贡献者，这一转变在中国参与全球卫生伙伴关系（GHPs）中尤为明显。GHPs作为全球卫生领域中普遍存在的政策工具，其特征是公共与私营部门间自愿且制度化的安排，旨在实现卫生政策目标并提供公共卫生服务。
本文运用“注意力政治”理论框架分析中国在GHPs参与过程中的角色演变。该框架强调外部冲击如何重塑政策制定者的政治关注，进而影响资源配置与政策选择。研究聚焦三个核心问题：首先，中国在GHPs中经历了怎样的角色转变？其次，从国内政治体系深入分析，中国为何以及如何发生这种角色变化？最后，随着中国逐渐深入参与GHPs，其面临哪些结构性限制？
作者通过整合国际与国内政治层面的分析，揭示了外部冲击（特别是COVID-19新冠疫情）如何影响中国领导层的政治关注焦点，进而推动其在全球治理中的角色转变。研究表明，政治关注的转变通过中国特有的“自上而下”治理体系，迅速转化为行政与财政资源的重新配置，从而在政策层面产生实质性成果。本研究不仅提供了理解中国在全球卫生伙伴关系中角色转变的分析框架，更深化了对中国国内政治运作机制及其对全球卫生治理参与影响的理解。
中国在全球卫生伙伴关系中的角色演变
（一）初始阶段：作为接受国（2002-2014）
作为世界最大发展中国家，中国在21世纪初期主要是GHPs的受益国。全球疫苗免疫联盟(GAVI)和抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金（以下简称全球基金）在此期间向中国提供了大量援助，中国被誉为这些组织的“优秀毕业生”。
2002年，中国卫生部与GAVI启动合作，建立中国-GAVI乙型肝炎免疫规划项目，双方共同投资7600万美元，历时八年。GAVI通过提供乙肝疫苗专项资金、疫苗引入补助和注射安全支持，年均贡献773.5万美元。项目成果显著：中国乙肝疫苗接种覆盖率达85%，首剂及时接种率达70%，使超过380万人免受感染，避免了约68万人死亡。
同时，自2003年起，中国获得全球基金项目资金，用于全国范围内减少结核病发病率、抗击艾滋病和消除疟疾。此合作跨越十年，直至2014年6月结束，期间中国成功申请并实施了19个项目，获得总计8.02亿美元资助。在全球基金支持下，中国疾病防控取得显著成效：为约9,000名多重耐药结核病患者提供专门治疗；2002至2012年间，报告本地疟疾病例的省份从24个减至5个，病例数从100,106例降至4,498例；艾滋病抗逆转录病毒治疗覆盖人数从19,282人增至176,655人，感染率稳定在总人口的0.06%。
（二）过渡阶段：有限捐赠与谨慎参与（2014-2019）
随着经济实力增强和医学研究能力提高，自2014年起，中国减少了对外国卫生援助的依赖。在这一过渡阶段，中国开始通过适度捐赠和选择性企业参与做出初步贡献。2015年，在GAVI柏林认捐会议上，中国政府提供了500万美元，专门用于实施GAVI 2016-2020战略发展计划。同时，中国疫苗制造商也开始参与GAVI援助项目。2013年，在GAVI协助下，中国国药集团成都生物制品研究所成功研发了减毒活疫苗日本脑炎疫苗，获得世界卫生组织预认证，并纳入GAVI采购系统。
此外，自2014年起，中国从全球基金受援国转变为捐助国和战略合作伙伴，2014至2019年间累计提供3300万美元财政援助。同时，全球基金成为国际公共市场上中国医疗产品的主要买家，年均采购额达2.5亿美元。
然而，与其他国家（特别是金砖国家）相比，中国参与GHPs的积极性相对较低。2016-2020年GAVI战略期间，英国作为最大捐助国贡献21亿美元，而中国捐助额为500万美元，占GAVI总资金约0.05%。同期，俄罗斯在金砖国家中捐款居首，总额超过8000万美元。因此，这一阶段可被视为中国在GHPs领域内角色发展的过渡阶段。
（三）COVID-19阶段：成为重要捐助国（2020-2023）
COVID-19疫情为中国加强与GHPs合作提供了关键政策窗口。2020年4月，世界卫生组织启动了获取COVID-19工具加速计划（ACT-A），其中由GAVI和流行病防范创新联盟（CEPI）共同召集的COVID-19疫苗全球获取机制（COVAX）致力于公平分配COVID-19疫苗。
中国迅速调整战略定位，2020年6月在全球疫苗峰会上承诺为GAVI 2021-2025战略阶段提供2000万美元。2020年10月，中国正式加入COVAX，承诺将自主研发的COVID-19疫苗视为全球公共产品。2022年2月，中国常驻联合国日内瓦办事处代表与GAVI首席执行官签署协议，确认向COVAX提供1亿美元，用于促进发展中国家公平获取疫苗。中国在2020至2022年间对GAVI的捐助达1.2亿美元，超过其他金砖国家。
同时，中国深化了与CEPI的合作。2021年4月，CEPI在上海设立代表处；与中国科技部签署谅解备忘录，加强疫情病防控合作。中国疫苗制造商也积极参与COVAX，国药集团和科兴生物与GAVI签署预购协议，截至2023年底，中国向COVAX捐赠93万剂疫苗。此外，中国向全球基金第六次补充资金承诺1800万美元，全球基金加大了从中国采购个人防护装备的力度，仅口罩一项采购价值就超过2亿美元。
总体而言，COVID-19疫情促使中国在GHPs中的角色发生了根本转变，从被动接受者转变为积极贡献者，标志着中国在全球卫生治理中战略地位的显著提升。
注意力政治：中国角色转变的内在逻辑
（一）注意力政治框架与中国国内治理模式
虽然许多学者关注影响中国全球治理行为的国际结构因素，但往往忽视国内政治因素的关键作用。布莱恩·D·琼斯提出的“注意力政治”概念为我们提供了连接国际与国内政治层面的分析框架，有助于解释外部冲击如何通过改变国内政治关注而影响政策选择。琼斯的注意力驱动政策选择模型强调，政策制定者通过将关注集中于特定问题来行使政治权威，从而战略性地整合各种措施有效应对挑战。
这一理论框架与中国“自上而下”的政治体系高度契合。在中国的政治结构中，议程设定和政策制定主要由高层领导推动，各级行政部门负责政策执行。地方政府官员和国有企业领导的晋升很大程度上取决于上级评估，而政治关注的转变能迅速通过行政系统转化为资源重新配置，加速政策实施。因此，中国在GHPs中角色的转变可以理解为政治关注转移导致资源重新分配的政策结果。
（二）外部冲击：COVID-19疫情的催化作用
COVID-19疫情作为强大的外部冲击，从两个维度重塑了中国对GHPs的战略认知。一方面，疫情对全球生命健康和经济发展构成严重威胁，促使中国更加重视全球卫生合作；另一方面，中国在疫情早期面临国际社会“病毒源头”和“疫情震中”的指责，增加了塑造负责任大国形象的压力。2020年6月，国务院新闻办公室发布《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书，强调向国际社会提供人道主义援助的优先
在这一背景下，中国领导层对GHPs的政治关注显著提升。习近平主席将GHPs描述为实现“人类卫生健康共同体”的关键路径，李克强总理在全球疫苗峰会上明确表示中国支持GAVI的工作。这种政治叙事的转变反映了中国认识到GAVI和CEPI等组织在全球抗疫合作中的重要性，将参与GHPs视为展示中国负责任大国形象的战略途径。
（三）资源配置：从政治关注到政策实践
政治关注的转变迅速转化为行政和财政资源的重新配置。在疫情冲击下，中国迅速建立了高效的疫苗研发组织结构，由国务院各部委高级官员领导，确保战略指导和资源配置；由卫生部科技发展中心主任负责运作；专家组提供技术咨询；工作组执行具体研发任务。这种结构使得中央领导的指示能够迅速转化为政策行动。
在这一机制下，中国在疫苗研发方面取得了显著成就：四个月内实现首次紧急疫苗使用；五个月内开展首次海外第三期临床试验；十一个月内获得有条件市场批准；十八个月内推进21个COVID-19疫苗候选物进入临床阶段。同时，行政资源的配置促进了中国疫苗纳入COVAX体系，国药集团和科兴生物与GAVI签署预购协议。CEPI在上海设立代表处的过程也体现了政治关注转化为行政效率的典型案例，从初步接触到正式注册仅用两个多月时间。
此外，财政资源的快速整合同样彰显了政治关注的转变。国药集团为疫苗研发投入10亿元人民币，财政部重申了对COVID-19防控紧急科研计划的持续支持。这种自上而下的资源配置机制确保了中国能够迅速调整战略定位，从GHPs的被动接受者转变为积极贡献者。
中国参与全球卫生伙伴关系的结构性限制
尽管中国在GHPs中的角色经历了显著提升，其参与仍面临多重限制。首先，政治关注的稀缺性导致GHPs在资源争夺中与其他全球卫生合作渠道形成竞争关系。相较于COVAX的93万剂疫苗捐赠，中国通过双边渠道向120多国提供了超过22亿剂疫苗，反映了中国在具有更高政治灵活性的合作模式中更具优势。健康丝绸之路作为中国自主倡导的全球卫生合作框架，在资源分配上享有制度主导权，对中国而言具有更高的战略价值。
其次，作为非西方大国，中国在GHPs中面临制度性权力弱势。GAVI董事会等决策机构主要由传统捐助国和全球北方的私人基金会主导，这些行为体塑造着全球卫生政策议程。盖茨基金会在GAVI董事会中的突出角色反映了全球北方行为体在GHPs中的制度性主导地位。中国作为新兴捐助国，在这一权力结构中缺乏相应的话语权和影响力，限制了其在多边框架中的战略空间。
第三，中国生物制药企业参与GHPs面临内外部双重挑战。在外部环境方面，中美战略竞争加剧了GHPs对与中国企业合作的风险规避倾向；中国作为全球制药市场的新进入者，与CEPI等机构之间存在信任赤字。在内部条件方面，除国药集团和科兴生物外，多数中国疫苗企业缺乏参与GHPs的内在动力和战略规划，更倾向于依赖政府主导；资金短缺和国际认证经验不足进一步限制了中国企业的参与热情。此外，中国疫苗在全球市场面临的“效力有限”也制约了GHPs从中国采购的意愿。
结论
本研究通过注意力政治理论框架，揭示了中国在GHPs中角色转变的内在机制。分析表明，外部冲击（特别是COVID-19疫情）通过重塑中国领导层的政治关注，促使行政和财政资源向GHPs参与倾斜，推动了中国从被动接受者到积极贡献者的转变。这一发现帮助我们超越单纯的经济决定论解释，理解中国参与全球治理的复杂动力机制。
研究同时指出，尽管中国在GHPs中的角色显著提升，其参与仍面临多重结构性限制。政治关注的稀缺性、GHPs中的制度性权力劣势，以及中国企业参与的内外部障碍，共同制约着中国在GHPs中发挥更大作用的潜力。
这一分析框架对理解非西方国家参与全球治理具有重要启示。它强调了解中国外交政策变化不仅需关注国际结构因素，更需深入分析其独特的国内政治运作机制，特别是政治关注如何通过集权体系转化为政策成果。对国际社会而言，与中国有效互动需要更好地理解并对接中国中央领导层的优先关切。未来研究可进一步探索注意力政治如何在其他全球治理领域影响中国的参与策略，以及这一机制与制度结构、官僚组织和社会权力网络的互动关系。
词汇积累
Recipient country
接受国
Resource allocation
资源配置
Institutional power
制度性权力
Health Silk Road
健康丝绸之路
Community of health for mankind
人类卫生健康共同体
Administrative mobilization
行政动员
译者：徐嘉欣，国政学人编译员，外交学院国际事务与国际关系专业。
校对 | 蒲锦阳
审核 | 丁伟航