在2018年党和国家机构改革中，原公安消防队伍成建制脱离武警序列，转隶应急管理部。他们与原武警森林部队一道，被组建为国家综合性消防救援队伍。作为应急救援的主力军、国家队，这支队伍接受应急管理部和地方党委双重领导、以应急管理部管理为主。在省以下地方，应急管理与消防二者分立。虽然基层应消一体是未来发展的一个趋势，但目前双方关系在许多地方仍未理顺，甚至出现龃龉。
2024年9月，中办、国办发布的《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《意见》）强调，要“理顺应急管理体制。坚持资源统筹、县乡一体、上下联动、条块结合，县级党委和政府根据本地实际整合安全生产监管、消防、防灾减灾救灾、应急救援有关职责，统一归口应急管理部门综合管理”。这被一些地方在配套文件制定的过程中严重误读为：应急可以在体制、编制上整合消防。为此，我们必须要弄清“统一归口”和“综合管理”的含义，并进一步理顺基层应急和消防的关系。
谋划基层应急体制的总体设计
加强党的领导是提升基层基层应急管理能力的制胜法宝。这是因为党的领导可以真正做到“横向到边、纵向到底”，打破一些部门和层级壁垒，实现应急管理所需要的横向与纵向整合。提升基层应急管理能力，要在县级党委和政府的直接组织领导下，坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”。
基层应急体制是基层应急管理的组织方式，具有刚性。《意见》的发力点并没有在基层，而是上浮一级到县级，将县级党委和政府作为主体。这是因为：第一，县级党委政府是基层治理的“一线指挥部”，在基层治理中把方向、谋大局、定政策；第二，许多县实行“乡财县统”，县级政府握有财权，给基层治理在财力上赋能；第三，规避以“为基层强能、但实际却增负”的“雷区”。
资源统筹、县乡一体、上下联动、条块结合，这十六个字是县级党委和政府理顺基层应急体制的基本原则。有着深刻、丰富的内涵：资源统筹，是指理顺基层应急体制要遵循立足现有、整合资源的原则，而不是新建、重建，更不能“翻烧饼”、推倒重来。县乡一体，是指要将县乡绑定，发挥基层治理“一线指挥部”作用，避免县级政府无限度给基层下达应急能力提升的指令，而却不提供资源支持。上下联动，是指提升基层应急能力中负总责的省、抓落实的乡镇和基层要上下同欲、同频共振。条块结合，是指县级党委和政府在给基层下达应急指令和任务的时候或在强化基层应急能力的过程中，要将条线与区块两个维度的要求和资源进行梳理、整合。
通过加强党的领导、充分发挥县级党委政府的“一线指挥部”作用、贯彻落实十六字原则，进一步提升基层应急管理能力的行动框架得以确立。
正确理解“统一归口”
《意见》中，“统一”是个副词，所修饰的动词为“归口”。“统一归口应急管理部门综合管理”这句话可以被转换为“由应急管理部门统一归口，进行综合管理”。但是，需要注意的是，这里并没有明确使用“归口管理”一词。
所谓的“口”，是指口子，即特定的领域。“归口”，就是“归属于特定的领域”。新中国成立之初，政务院采取了“归口管理”的运行体制，设立了政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会 4 个高规格委员会。例如，董必武副总理负责政法口，政治法律委员会协调内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会等部门。内务部负责救灾，因为当时有灾必有荒，灾荒直接影响政权的稳定。
党的十八后，为了加强党的全面领导，中央设立了一系列的领导小组、委员会等决策议事协调机构，突出了归口管理的作用。2019年7月5日，习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上发表重要讲话，指出：“决策议事协调机构重点是谋大事、议大事、抓大事，听取各方面的意见和建议，更好坚持民主集中制，提高决策的科学性。同时，决策议事协调机构对重大工作的作用是总揽，不是事无巨细都抓在手上。”各个口子实际上是党领导下的治理子领域，要点在于统筹协调，而不是包办代替。
党的二十大和二十届三中全会将公共安全与应急管理在国家安全体系和能力现代化的视角下考量。中央国安委作为高层次的决策和议事协调机构，实行主席制，可被理解为对公安、国安、应急管理等部门进行归口管理。由此可以看出，应急管理事关公共安全与国家安全。应急管理部门不是一般的国家行政机关，在国家机关方阵中位于第一序列。
从加强党对行政机关统一领导的角度，应急管理不能被称为一个“口子”。《意见》中的“统一归口”有着特殊含义，即发挥应急管理部门在应急管理事务上的牵头抓总作用。在地方改革中，原来存在的议事协调机构、包括与应急相关的议事协调机构许多被撤销、归并。但应急管理工作点多、线长、面广，又必须有牵头抓总的部门。文件中的表述实际上是赋予应急管理部门牵头抓总、统筹协调的职责。
在归口管理中，“归口”的实现条件是决策和议事协调机构的级别高于被归口单位，通常是半格。但是，在加强基层应急管理的具体行动中，此种条件并不存在。例如，县级消防救援大队（局）的规格不低于同级应急管理部门。而且，即便是归口管理，也并不是指机构上的整合和组织上的重构。
全面认识“综合管理”
应急管理与政府常态管理是同一硬币之两面。在党和国家机构改革中，我国整合了11个部门的多项职责，组建新的应急管理部，统筹协调应对灾害事故两大类突发事件。应急管理部的职责是有边界的，但应急管理工作却是无边界的。应急管理部门的主要作用在于综合统筹，这是应急管理部门的立身之本。
从世界各国应急管理管理的发展趋势看，综合性应急管理是不二选择。首先，从单一灾种分别应对向多灾种协同应对转变，这是因为现代社会的风险具有高度的耦合性、复杂性，通常表现为灾害链或灾害网。其次，从注重灾后响应和恢复向有效覆盖灾前、灾中、灾后各环节转变，即包括减缓、准备、响应、恢复各阶段。这是因为：现代社会的致灾因子作用速度极快，救灾救援具有“首战即决战”的特点，“防范胜于救灾”的效应明显。再者，从单纯依靠政府分部门应对向全政府、全社会共同应对转变。现代社会的风险具有高度的不确定性、异常性、弥散性、跨界性，只有调动政府各部门、企业、社会组织和公民个人力量协同应对，编制成为应对风险的治理网络，最终才能以应急网络应对网络状的灾害风险。
我国应急管理改革后形成应急管理、卫健、公安“三驾马车”的新格局。应急管理部门主责为应对常发、高发、频发的灾害与事故两大类突发事件。同时，应急管理部门又是大应急的“驾辕之马”，因为应急管理部门的主责主业就是应对突发事件，这是绝无仅有的。即便是应对灾害事故，这也绝非应急管理部门一家可以包揽的。
2019年7月5日，习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上的重要讲话指出：“要衔接好重点领域责任链条，聚焦安全生产、生态环境、应急救援、社会稳定等领域，明确责任链条分界点、衔接点，确保责任链条无缝隙对接。比如，应急管理工作，绝不是应急管理部门一家的事，相关部门根据职责分工承担各自责任，形成整体合力。”同年11月29日，在主持中央政治局第十九次集体学习时，他强调“要发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好‘防’和‘救’的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力”。
应急管理部门与相关涉灾部门要找好各自的职责定位，即发挥好应急管理部门的综合优势和相关部门的专业优势，不仅要理清各自的责任边界，更要衔接好“防”和“救”的责任链条。
2023年1月6日，应急管理部消防救援局与森林消防局整合为国家消防救援局，同时划入应急管理部教育训练司的国家综合性消防救援队伍教育训练职责。整合后，国家消防救援局为应急管理部管理的副部级国家局。2024年6月18日，按照国家消防救援局工作部署，全国31个省（自治区、直辖市）消防救援总队开始正式加挂驻地消防救援局牌子。各地支队、大队加挂驻市、县消防救援局牌子工作正式启动。其意义为：一是推动各级消防救援队伍将更好地融入当地党委政府工作大局，承担属地消防监督管理职责；二是有利于规范建设管理地方政府专职消防队伍；三是全面落实消防执法规范化建设。推动消防安全治理模式向事前预防转型，更好地服务地方经济社会发展。
从总体上看，消防改革朝着局队合一的方向迈进，与地方经济社会发展的融合更为紧密。从队的角度讲，消防是支撑应急管理部门综合管理的常备性综合救援力量。从局的角度讲，地方消防履行防火监督职责，属于需要与综合性应急管理部门相互支撑的专业部门。
理顺基层应急与消防关系
党的二十届三中全会发布的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》在“完善公共安全治理机制”部分强调，强化基层应急基础和力量。基层应急能力是大国应急的底色和底气。强化基层应急基础，离不开应急管理和消防两个部门的通力合作。但是，通过对云南、重庆、湖南长沙、广东深圳等地的基层实地调研，笔者发现，应急管理和消防两个部门之间的关系还未理顺，基层应急能力建设存在“两张皮”的现象，甚至出现相互冲突与龃龉，导致重复建设、资源浪费的现象严重，制约着基层应急能力的提升。
应急管理与消防两个部门在地方互不隶属。例如，地方应急管理部门认为，无力调动消防队伍。消防部门认为，并不存在调动的困难，问题是应急试图统领消防，因为消防闻警即动。一些省还成立了省应急救援总队，相当于组建了应急管理部门可直接调动的地方综合性救援队伍，以解决缺少直接可调动力量问题。但是，消防部门认为地方综合性救援队伍装备先进、可救援能力并不强。
为了理顺应急管理与消防之间的关系，我国出台了一系列的政策措施，如省市县消防救援局挂牌、两部门领导交叉任职、应急管理部门领导任消防队伍第一政委等，但推动两个部门实质性融合的效果并没有充分显现。这个问题不解决，势必会影响基层应急、消防力量的整合。
在基层，各地进行了应急管理机构的设置，将安监办演变为应急办。最近，随着乡镇层面改革的进行，重庆将原来的街道应急办并入平安法治办，但具体应急工作还由原班人马承担，与综治维稳工作分开。深圳街道依旧保留应急办，并在下面设立了应急管理中心。2018 年改革后，消防不再是公安的一个警种，基层派出所消防监管被弱化，火灾风险隐患难以及时被识别、发现。所以，乡镇（街道）建立小型站，村（社区）建立微型站，成为消防补缺的选择。
从全国来看，基层应急管理、消防“中空”“虚软”症状并没有得到根本性的改观。基层应急力量布局出现较大的真空，特别是在城市老旧小区、偏远地区的农村，问题尤为突出。各地因地制宜，进行了积极的探索。有的地方以消防为主导，如云南消防先行先试，开展了“一队一站一委”建设，即在乡镇建设专职消防队、消防救援站、消安委；有的地方则以应急管理为主导，如山东在重点社区设立应急救援站，以实现“灭早灭小灭初期”的灾害事故处置目的。
除了缺少机构、编制、资金、装备外，体制不顺的问题也成为基层应急能力提升的瓶颈。由于《意见》的出台，一些地方应急管理部门到消防基层建设成果上去“挂牌子”，引发两个部门因争功而关系更加紧张。还有，一些地方甩开消防，单建基层救援队伍队伍，其年龄结构偏大、流动性较强，专业性、战斗力较弱。即便是建立了应急救援站的地方，不少应急管理干部也反映，由于不专业，“最终还得要找消防救援”。
基层应急与消防各自为战，缺少统一规划的结果是重复建设机构和队伍，不仅造成资源的浪费，也会加剧基层的负担。
推动基层应急管理与消防的错位互补发展
在中国，应急姓党，消防也姓党。两个部门应提升政治站位，加强顶层设计，以明确责任分工，衔接责任链条。笔者的初步设想是：在乡镇（街道）层面，将应急委、安委会与消安委整合，成立应急消防委，建立应急消防站作为其办事机构。同时，实行“一支队伍管救援”，把应急管理部门建设的应急救援站转为微型消防站或改造升级为小型消防站。
各地方整合基层消防与应急资源，要按照“政府主建、消防主战”的原则，以应急管理部门为主导，联合消防部门，共建基层应急机构。同时，以消防为主导、应急管理部门配合，打造基层综合性应急救援队伍。应急管理部门为队伍发展提供资金、编制等方面的发展保障，解决队伍发展的后顾之忧。消防部门主训、主练、主管、主战，提高队伍的应急救援实战能力。这样可以解决消防部门行政机构过于庞大的问题，使其从全面对接地方政府各部门的繁琐事务中解放出来，聚焦应急救援战斗力的提高。
基层应急管理涉及消防、安全生产、防灾减灾、食品安全、综治维稳等，面临“七八杆枪难担千斤重担”的尴尬境地。切实加强基层应急能力建设，要加强党的领导和统筹作用，整合力量并统筹资源，改变“上面千条线，下面一根针”的局面为“上面千条线，中间一股绳，下面一个面”。基层的应急机构要发挥自身的综合优势，整合消安委、安委会、应急委等议事协调机构办公室职责，关键时刻成为党政一把手应急指挥的中心和决策的“大脑”。作为与群众离得最近、贴得最紧的一支力量，以消防为主的综合性基层救援力量，可在各类突发事件处置中开展现场指挥，实施有效的应急处置、特别是先期处置。当需要协调更多部门、更广泛区域的救援资源时，应急管理部门及时予以支撑。
未来，基层应急机构要代表党委政府，协助消防部门继续压实基层派出所和各部门、全行业的防火监督职责，同时指导救援队伍科学开展常态化的各类风险隐患排查，确保“预防在先、发现在早、处置在小。”此外，基层救援队伍要对全社会开展公共安全教育，提高公众的风险防范和避险逃生能力，筑牢应急管理的人民防线。【本文系北京市社科基金重点项目“应急体制改革背景下构建首都城市综合防灾减灾体系研究”（20SRA001）的阶段性成果】
文：中国人民大学公共管理学院 王宏伟
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